Dopo quello abruzzese e quello veneto, anche il Tribunale Amministrative Regionale del Molise ha posto il problema di incostituzionalità del provvedimento con cui è stato messa fine al Corpo Forestale dello Stato assorbendo il suo personale nell'Arma dei Carabinieri ed in altre Forze di Polizia a ordinamneto militare, e ha rimandato le valutazioni dal caso alla competente Corte Costituzionale.
Il TAR Molise è però andato oltre le considerazioni più strettamente attinenti lo status del personale della Forestale, rilevando la fondatezza di un altro aspetto operativo molto importante per la tutela e la salvaguardia dell'ambiente: il Corpo forestale era un apparato statale posto al servizio delle Regioni (in particolare le articolazioni periferiche dell'ex CFS), che hanno costituzionalmente competenza in materia di agricoltura e foreste, e difatti vi stipulava convenzioni. Ciò è però impossibile per i Carabinieri in quanto sulle forze militari è prevista una competenza esclusiva dello Stato. L'incostituzionalità deriverebbe poi anche dal fatto che il decreto legislativo n. 177 del 2016 sarebbe deficitario della necessaria intesa in Conferenza Unitaria Stato - Regioni.
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Elicottero del CFS in attività antincendio
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Nel Lazio, ad esempio, con la Determinazione Dirigenziale n. G05086 del 12.05.2016 era stato approvato l’"Accordo di Programma Operativo tra la Regione Lazio Agenzia Regionale di Protezione Civile e il Corpo Forestale dello Stato Comando Regionale del Lazio, per il potenziamento del sistema regionale antincendio e degli interventi di prevenzione e contrasto attivo agli incendi boschivi, agli eventi naturali e antropici e di protezione civile, operante nell'ambito del territorio regionale del Lazio, mediante la collaborazione del CFS, Comando Regionale del Lazio e Centro Operativo Aeromobili (COA) dell'Ispettorato Generale del CFS."
Punti essenziali della convenzione del 2016 erano:
- potenziamento della flotta antincendio boschivo nella disponibilità della Regione attraverso la messa a disposizione, da parte del Centro Operativo Aeromobili (C.O.A.) dell’Ispettorato generale del C.F.S., di un elicottero NH 500 (monomotore) presso la base di Vicovaro (RM) ed un elicottero AB 412 (bimotore) presso la base di Roma Urbe. Gli aeromobili sono destinati principalmente alla lotta agli incendi boschivi nel periodo di massimo rischio (15 giugno – 30 settembre);
- servizio D.O.S. (Direttore Operazioni di Spegnimento) sul territorio regionale, che nel periodo di massimo rischio sarà garantito da n. 100 unità di personale del C.F.S. così distribuito:
- n. 25 unità nella provincia di Frosinone;
- n. 25 unità nella provincia di Latina;
- n. 15 unità nella provincia di Rieti;
- n. 20 unità nella provincia di Roma;
- n. 15 unità nella provincia di Viterbo;
- In caso di incendio boschivo, il D.O.S. ha la funzione di coordinare sia le forze di contrasto a terra, sia gli aeromobili della flotta regionale e, eventualmente, della flotta dello Stato;
- Nel periodo 15 giugno 2016 – 30 settembre 2016 impiego di n° 30 turnisti nella gestione e coordinamento SOR/COR e sala radio;
- organizzazione e svolgimento, a cura del personale del C.F.S., di corsi di formazione ed esercitazioni nei confronti di appartenenti alle organizzazioni di volontariato di protezione civile, sulla base di programmi concordati con l’Agenzia regionale di protezione civile, nelle specifiche materie afferenti alla protezione civile e, in particolare, nella lotta agli incendi boschivi;
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Elicottero antincendio del CFS in azione in Liguria
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Per non parlare poi della procedura amministrativa delineata dalla Legge 353/2000 la quale prevedeva che i Comuni provvedessero al censimento, tramite apposito catasto, dei soprassuoli percorsi dal fuoco, potendosi avvalere dei rilievi effettuati dal Corpo Forestale dello Stato.
Ma leggiamo tutta la sentenza:
N. 00690/2018 REG.PROV.COLL.
N. 00138/2018 REG.RIC.
Pubblicato il 07/12/2018
REPUBBLICA ITALIANA
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Molise
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
ORDINANZA
sul ricorso numero di registro generale 138 del 2018, proposto dai sigg.ri (omissis), rappresentati e difesi dagli avvocati (omissis), con domicilio digitale come da p.e.c. da Registri di Giustizia,
contro
Ministero delle Politiche Agricole Alimentari e Forestali e Ministero della Difesa, in persona dei rispettivi Ministri p. t., rappresentati e difesi ex lege dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliatiin Campobasso, via Garibaldi, n. 124;
per l'annullamento
previa sospensione cautelare
dei seguenti atti:
1) il Decreto del Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali, Corpo forestale dello Stato, Ispettorato Generale, a firma del Capo del Corpo forestale dello Stato, n. 81279 del 31.10.2016, pubblicato sul Supplemento al Bollettino Ufficiale del Corpo forestale dello Stato in data 07.11.2016, con il quale gli odierni ricorrenti sono stati assegnati all'Arma dei Carabinieri a decorrere dal 01.01.2017;
2) tutti gli atti preordinati, presupposti, connessi, consequenziali e successivi ai provvedimenti impugnati;
con contestuale istanza di delibazione della questione di legittimità costituzionale - sollevata espressamente col ricorso - dell'art. 8 della legge n. 124 del 2015, nella parte in cui delega il Governo a prevedere con decreto legislativo la riorganizzazione del Corpo forestale dello Stato e il suo eventuale assorbimento in altra Forza di polizia previo parere, anziché previa intesa, in sede di Conferenza unificata, e degli artt. 1, 2 e da 7 a 20 del D.Lgs. n. 177 del 2016, per violazione degli artt. 2, 3, 4, 5, 23, 35, 52, 76, 97, 117, co. 4, 118 e 120 Cost., ritenendosi la questione di legittimità rilevante e non manifestamente infondata; nonché per l'annullamento dei decreti di inquadramento e attribuzione del grado militare;
Visti il ricorso in riassunzione, i relativi allegati e le successive memorie dei ricorrenti;
Visti gli atti di costituzione in giudizio e la memoria difensiva di Ministero della Difesa e Ministero delle Politiche Agricole, Alimentari e Forestali;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 21 novembre 2018 il dott. Orazio Ciliberti e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
I – I ricorrenti sono 5 dei 274 funzionari e operatori del Corpo Forestale dello Stato che si erano rivolti al T.a.r. Lazio per impugnare gli atti indicati in epigrafe (n.r.g. 13726/2016). Il detto T.a.r. – sezione II-ter, con ordinanza n. 3491/2018, pubblicata in data 29.3.2018, ha dichiarato la propria incompetenza territoriale a conoscere la controversia con riferimento a una folta aliquota degli originari 274 ricorrenti, indicando i Tribunali territorialmente competenti, sulla base del criterio della sede di servizio al momento della proposizione del ricorso.
Con atto notificato il 21.4.2018 e depositato il 25.4.2018, i cinque ricorrenti, aventi sede di servizio nel Molise, riassumono il ricorso dinanzi a questo T.a.r., per chiedere l’annullamento, per quanto di interesse, del Decreto del Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali, a firma del Capo del Corpo forestale dello Stato, n. 81279 del 31.10.2016, pubblicato sul Supplemento al Bollettino Ufficiale del Corpo forestale dello Stato, in data 7.11.2016, con il quale i ricorrenti stessi sono stati assegnati all'Arma dei Carabinieri a decorrere dal 1°.1.2017, nonché per l'annullamento dei decreti di inquadramento e attribuzione di grado militare, proponendo contestuale istanza di delibazione della questione di legittimità costituzionale dell'art. 8 della legge n. 124/2015, nella parte in cui delega il Governo a prevedere con decreto legislativo la riorganizzazione del Corpo forestale dello Stato e il suo eventuale assorbimento in altra Forza di polizia previo parere, anziché previa intesa, in sede di Conferenza unificata, nonché degli artt. 1, 2, 7 - 20 del D.Lgs. n. 177 del 2016, per violazione degli artt. 2, 3, 4, 5, 23, 35, 52, 76, 97, 117, co. 4, 118 e 120 Cost., ritenendo la questione di legittimità rilevante e non manifestamente infondata.
I ricorrenti deducono i seguenti motivi di diritto: 1) illegittimità derivata, violazione degli artt. 5, 97, 117, co. 4, 118 e 120 Cost.; 2) violazione degli art. 3, 23, 52, 76 e 77 Cost., illegittimità derivata, violazione e falsa applicazione degli artt. 2, 4 e 35 Cost.; 3) illegittimità derivata, violazione e falsa applicazione degli artt. 76 e 77 Cost.; 4) illegittimità del provvedimento impugnato, violazione dell’art. 12 del D.Lgs. n. 177/2016, violazione della legge n. 241/1990, vizio d‘istruttoria, vizio di motivazione.
Con successiva memoria, i ricorrenti ribadiscono e precisano le proprie deduzioni e conclusioni.
Si costituiscono i Ministeri intimati, chiedendo – anche con successiva memoria - la reiezione del ricorso, perché inammissibile e infondato. Confutano i dedotti profili di incostituzionalità della legge.
All’udienza del 21 novembre 2018, la causa è introitata per la decisione.
II – Preliminarmente, il rimettente rileva la propria competenza e giurisdizione, attenendo la causa a una questione riguardante la materia del pubblico impiego non privatizzato (T.A.R. Roma, sez. II, 22 settembre 2016 n. 9889) e potendosi applicare, ai fini della competenza, il criterio della sede di servizio, essendo stato impugnato, in parte qua e nei limiti dell’interesse dei ricorrenti, un atto plurimo (cfr.: T.A.R. Genova sez. I 26 febbraio 2015 n. 237; e nella specie T.A.R. Roma, ord. 21 giugno 2017 n. 7212; Consiglio di Stato, ord. n. 3885 del 3 agosto 2017).
Sempre in via preliminare, si rileva che la mancata scelta dei ricorrenti di transitare ad altra Amministrazione civile, ex art. 12, comma 3, del D.Lgs. n. 177/2016, non equivale ad acquiescenza al trasferimento nei ruoli dell’Arma dei Carabinieri, significando al più la volontà di non uscire dal comparto-sicurezza.
Ancora in via preliminare, ad avviso del Collegio, trattandosi dell’impugnazione di un atto plurimo, non appare necessaria la notifica ad un controinteressato, atteso che l’impugnazione deve intendersi, come evidenziato, in parte qua e nei limiti del proprio interesse. Ad ogni buon conto, la rimessione della questione di costituzionalità è da ritenersi come incidente del processo che non influisce sull’eventuale litisconsorzio.
III - I provvedimenti impugnati sono meramente esecutivi del D.Lgs. n. 177/2016, e più in particolare dell’art. 7, con il quale si è stabilito l’assorbimento del Corpo forestale dello Stato nell'Arma dei Carabinieri, e dell’art. 12, col quale si è stabilito e disciplinato il transito del personale del disciolto Corpo forestale dello Stato nell’Arma dei Carabinieri. Detto D.Lgs. n. 177 del 2016 è stato a sua volta adottato in virtù della delega conferita al Governo con la legge n. 124/2015, articolo 8 comma 1 lett. a). Ne consegue che l’eventuale illegittimità costituzionale degli articoli 7 e 12 del D.Lgs. n. 177/2016 (oltre che, conseguentemente, degli altri articoli del medesimo D.Lgs. n. 177 del 2016, i quali disciplinano i regimi e procedimenti a valle dello scioglimento del Corpo forestale), nonché dello stesso art. 8, comma 1 lett. a), della legge 124/2015, determinerebbe la caducazione automatica dei provvedimenti impugnati o quantomeno la loro illegittimità derivata, con conseguente accoglimento del presente ricorso. In caso contrario, il ricorso dovrebbe essere respinto, non essendovi altre ragioni d’illegittimità denunciate dai ricorrenti.
IV - Tutto ciò premesso, il rimettente – anche sulla scorta di analoghi provvedimenti del T.a.r. Abruzzo – Sezione staccata di Pescara (ord. n. 235/2017) e del T.a.r. Veneto – Venezia (ord. n. 210/2018), dubita della legittimità costituzionale delle norme di seguito indicate, e chiede l’esame della questione, nell’ordine di graduazione dei motivi.
V – Sussiste l’illegittimità costituzionale dell’art. 8 della legge n. 124 del 2015 e del conseguente D.Lgs. n. 177/2016, per contrasto con gli artt. 5, 97, 117, comma 4, 118 e 120 della Costituzione.
Gli atti impugnati danno concreta attuazione al D.Lgs. n. 177 del 2016, a sua volta emanato in virtù della delega conferita al Governo dall’art. 8 della legge n. 124 del 2015. La delega stessa appare connotata da vizi d’incostituzionalità, consistenti nel non aver previsto un adeguato coinvolgimento delle Regioni (mediante il raggiungimento di un’intesa) nella riorganizzazione (o meglio, soppressione) del Corpo forestale dello Stato. Tali vizi, logicamente, si riverberano sul Decreto legislativo delegato e sui provvedimenti attuativi impugnati.
Per comprendere quanto la soppressione del Corpo forestale dello Stato incida in maniera lesiva sull’alveo delle competenze legislative e amministrative regionali, occorre ricordare che la materia “agricoltura e foreste” rientrava nella competenza legislativa delle Regioni già con l’art. 117 della Costituzione del 1948 e che l’originario art. 118 assegnava alle Regioni, parallelamente, anche le relative funzioni amministrative.
A ridosso dell’entrata in vigore della Costituzione, il D.Lgs. n. 804/1948 stabilì che «il Corpo forestale dello Stato è, a tutti gli effetti, personale civile dello Stato» e che i suoi ufficiali, sottufficiali e guardie «sono esenti dal richiamo in servizio militare per istruzione o per mobilitazione» (la natura civile del Corpo, con tutto ciò che ne consegue, è stata confermata anche dalla legge n. 36 del 2004). Si noti che la trasformazione del Corpo, da istituzione militare a organizzazione di natura civile, era avvenuta anche in considerazione del nuovo ordinamento costituzionale che, appunto, ha previsto l’affidamento alle Regioni delle funzioni legislative e amministrative in materia di agricoltura e foreste. Nel dare attuazione al testo costituzionale, il D.P.R. n. 11 del 1972 ha poi effettivamente trasferito tali funzioni alle Regioni, insieme ai relativi personale e uffici, prevedendo all’art. 11, ultimo comma, che il Corpo forestale dello Stato «è impiegato dalle singole Regioni, nell’ambito del rispettivo territorio, per l’esercizio delle funzioni trasferite». In seguito, l’art. 71 del D.P.R. n. 616 del 1977, di attuazione della legge-delega sull’ordinamento regionale, ha confermato che il Corpo forestale dello Stato «è impiegato anche dalle Regioni». Infine, l’art. 70 del D. Lgs. n. 112 del 1998 ha trasferito alle Regioni «le competenze attualmente esercitate dal Corpo forestale dello Stato, salvo quelle necessarie all’esercizio delle funzioni di competenza statale». Da questa ricostruzione si evince come nell’ordinamento repubblicano, anche in attuazione dei principi di riconoscimento delle autonomie locali e del più ampio decentramento che lo informano (art. 5 Cost.), il Corpo forestale non è - né può essere - concepito come un’organizzazione all’esclusivo servizio dello Stato centrale ma, al contrario, è un plesso organizzativo importante di cui le Regioni si avvalgono per esercitare le proprie funzioni. In questo contesto è consequenziale e logico ritenere che una riduzione delle funzioni o delle risorse – a maggior ragione la soppressione – del Corpo, di cui la Corte costituzionale ha riconosciuto la «tradizione di unitarietà e di specifica competenza» (cfr.: sent. n. 772 del 1988), incida in misura considerevole sulla possibilità concreta per le Regioni di esercitare le loro funzioni.
Il carattere peculiare del Corpo forestale – che è apparato statale posto al servizio delle Regioni – emerge anche dalla giurisprudenza costituzionale.
Già la sentenza n. 142 del 1972 sottolineava che le Amministrazioni regionali dispongono degli agenti del Corpo, osservando che questo «importa l'attribuzione alle stesse della titolarità di tutti i poteri di supremazia speciale necessari ad assicurare la piena utilizzazione di tale personale e la fedele attuazione delle direttive di politica forestale nel quadro di quella nazionale».
Il «peculiarissimo, se non atipico, doppio regime» degli uffici forestali periferici è stato confermato dalla sentenza n. 772 del 1988, con cui la Consulta ha evidenziato come, mentre per quanto riguarda le funzioni e gli uffici «risultano trasferite alle Regioni tutte le strutture organizzative periferiche che, a norma del d.lgs. 12 marzo 1948, n. 804, facevano capo alla Direzione generale dell'economia forestale e montana del Ministero dell'agricoltura e foreste (ad eccezione delle stazioni forestali)», per quanto riguarda il personale addetto ai relativi uffici si è mantenuta «la sua permanenza nel Corpo forestale dello Stato (ad eccezione del c.d. personale civile dello stesso Corpo, che viene trasferito alle Regioni con gli uffici)», personale che rimane statale, dunque, ma che «le singole Regioni possono utilizzare …limitatamente all'esercizio delle funzioni trasferite», preservandone «l’unitarietà di struttura». Il D.P.R. n. 616 del 1977, «da un lato presuppone che rientri nei poteri della Regione stabilire l'organizzazione degli uffici e la distribuzione dei compiti fra i dipendenti che prestano servizio nelle varie strutture amministrative regionali; dall'altro, riconosce al Corpo forestale, come ordine autonomo e indipendente dalle Regioni, il pieno potere di disporre del proprio personale, nel senso di individuarne i nominativi più idonei, di scegliere da quali strutture interne possano essere distaccati, di mettere a disposizione delle Regioni, nei limiti stabiliti dalla legge, i dipendenti prescelti ed, eventualmente, di revocarne la destinazione presso le Regioni per comprovate esigenze interne».
La sentenza n. 772 del 1988 ha anche posto in luce come «il concreto efficace funzionamento degli Uffici forestali regionali può derivare soltanto dal pieno accordo e dalla leale collaborazione fra le singole Regioni e il Ministero dell'agricoltura e foreste. Per tale ragione, più che opportuno, è necessario che fra le due parti si stipulino convenzioni o intese in ordine all'impiego del personale del Corpo forestale dello Stato nell'Amministrazione regionale, in mancanza delle quali, dato il sistema positivamente stabilito, il principio costituzionale del buon andamento dell'azione amministrativa rischia seriamente di essere compromesso».
La successiva sentenza n. 448 del 1990 ha ritenuto che sia legittimo per il Ministero dell’Agricoltura avvalersi del Corpo forestale per svolgere controlli, in quanto «i controlli in questione, quindi anche l'utilizzazione del Corpo forestale, avvengono, come detto, “in collaborazione” tra Stato e Regioni».
La necessità di «apposite convenzioni fra le Regioni interessate e il Corpo forestale dello Stato» è stata affermata anche dalla sentenza della Corte n. 366 del 1992, con riferimento ai compiti di sorveglianza nelle aree naturali protette di rilievo nazionale o internazionale, mentre la sentenza n. 157 del 1995 ha rilevato come la gestione del servizio-aereo di spegnimento degli incendi «non può prescindere dalla necessità di un'intesa con le Regioni interessate e va inserito in un indispensabile quadro unitario», ricordando più in generale come il sistema di ripartizione di funzioni tra Stato e Regioni nei settori forestale, territoriale e agro-silvo-pastorale non possa «adeguatamente funzionare senza efficaci strumenti di cooperazione per cui, più che opportuno, è necessario che fra le due parti si stipulino convenzioni o intese in ordine all'impiego del personale».
Dalla segnalata giurisprudenza costituzionale emerge dunque la natura “bifronte” o co-funzionale del Corpo forestale, inquadrato nell’ambito dello Stato ma impiegato nell’esercizio di funzioni regionali e posto alle dipendenze delle Regioni, una natura che comporta il rispetto del principio di leale collaborazione tra Stato e Regioni, quindi il perseguimento di intese tra i due Enti, in ordine all’impiego del personale del Corpo stesso, pena la compromissione del buon andamento dell’azione amministrativa.
La necessità di un’intesa quale modalità concreta per garantire il principio di leale collaborazione di cui agli artt. 5, 117, comma 4, 118 e 120 Cost., è confermata e rafforzata nel contesto del “nuovo” Titolo V della Costituzione, come riformato dalla Legge cost. n. 3 del 2001, nel quale non c’è dubbio che la materia “agricoltura e foreste” sia rimasta di competenza legislativa regionale (cfr., tra le tante, Corte cost., sent. n. 62 del 2013), insieme naturalmente alle relative funzioni amministrative, come ripartite dal D.P.R. n. 11/1972 e dal D.P.R. n. 616/1977, nonché dal D. Lgs. n. 112/1998.
Da questo punto di vista, sono illuminanti le argomentazioni della recente sentenza della Consulta n. 251 del 2016 che ha dichiarato l’incostituzionalità di altre norme della stessa legge-delega n. 124 del 2015: la Corte ha ricordato che, quando s’intrecciano competenze normative statali e regionali senza che sia ravvisabile la prevalenza di una materia sulle altre, vi è una «concorrenza di competenze, che apre la strada all’applicazione del principio di leale collaborazione» in ossequio al quale «il legislatore statale deve predisporre adeguati strumenti di coinvolgimento delle Regioni, a difesa delle loro competenze»; a questo proposito, l’«intesa in sede di Conferenza unificata» è stata individuata da costante giurisprudenza «quale strumento idoneo a realizzare la leale collaborazione tra lo Stato e le autonomie (ex plurimis, sentenza n. 88 del 2014, n. 297 e n. 163 del 2012), qualora non siano coinvolti interessi esclusivamente e individualmente imputabili al singolo ente autonomo (sentenza n. 1 del 2016)». La stessa sentenza n. 251 del 2016 ha affermato che l’intesa «si impone, dunque, quale cardine della leale collaborazione anche quando l’attuazione delle disposizioni dettate dal legislatore statale è rimessa a decreti legislativi delegati, adottati dal Governo sulla base dell’art. 76 Cost.» e, proprio su questa base, ha dichiarato l’incostituzionalità della legge n. 124 del 2015, nella parte in cui ha delegato il Governo a riorganizzare la dirigenza pubblica e a riordinare la disciplina del lavoro alle dipendenze delle Amministrazioni pubbliche, quella delle partecipazioni azionarie delle Amministrazioni pubbliche e quella dei servizi pubblici locali d’interesse economico «previo parere, anziché previa intesa, in sede di Conferenza unificata».
Il principio appare pienamente applicabile al caso di specie. Il punto è che la “militarizzazione” del Corpo forestale impedisce in assoluto qualunque collaborazione funzionale con le Regioni del Corpo medesimo, giacché è assodato che le Regioni non possano in alcun modo disporre di forze militari, sulle quali è prevista una competenza esclusiva dello Stato (art. 117, co. 2, lett. d, Cost.).
Si verifica una concorrenza di materie ascritte alla competenza dei diversi Enti: se in linea di principio può ritenersi che lo Stato possa emanare norme sulla condizione giuridica degli appartenenti al Corpo forestale, che è rimasto inquadrato tra il personale statale, anche per salvaguardarne l’unitarietà di struttura, non c’è dubbio che venga in rilievo la competenza legislativa regionale in materia di “agricoltura e foreste”.
In questo quadro, sarebbe stato indispensabile che la “riorganizzazione” (o, meglio, la soppressione) del Corpo forestale dello Stato – già reso funzionale ai compiti istituzionali delle Regioni – fosse realizzata mediante una “intesa” in Conferenza unificata, mentre è da ritenersi insufficiente il mero “parere”, inidoneo ad assicurare l’adeguata salvaguardia delle competenze e degli interessi regionali.
Il fatto che la legge-delega abbia previsto la soppressione del Corpo forestale solo come “eventuale” avrebbe reso ancor più necessario lo strumento dell’intesa, quale modalità per soppesare attentamente i pro e i contro della scelta legislativa delegata, anche in relazione al principio del buon andamento di cui all’art. 97 Cost., con riferimento alle funzioni amministrative esercitate dalle Regioni avvalendosi del Corpo stesso.
Risulta quindi incostituzionale, per violazione degli artt. 5, 97, 117, comma 4, 118 e 120, l’art. 8 della legge n. 124 del 2015, nella parte in cui delega il Governo a provvedere con decreto legislativo alla riorganizzazione del Corpo forestale dello Stato e al suo eventuale assorbimento in altra Forza di polizia previo parere, anziché previa intesa, in sede di Conferenza unificata. Ne consegue che è costituzionalmente illegittimo, nella sua interezza, anche il decreto legislativo n. 177 del 2016 che ha attuato quella delega.
VI – È appena il caso di aggiungere che appaiono condivisibili e vengono pertanto qui riproposti in modo pedissequo gli ulteriori profili di incostituzionalità delle leggi ordinarie statali in esame, già evidenziati con le citate ordinanze di rimessione del T.a.r. Pescara e del T.a.r. Venezia.
Ci si riferisce, in primo luogo, all’illegittimità costituzionale del D.Lgs. n. 177 del 2016, artt. 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18 e 19, nella parte in cui hanno disposto lo scioglimento del Corpo forestale dello Stato e l’assorbimento del suo personale nell’Arma dei Carabinieri e nelle altre Forze di polizia ad ordinamento militare, per contrasto con gli articoli 2, 3 commi 1 e 2, 4, 76 e 77 comma 1 della Costituzione, secondo quanto si specificherà in dettaglio nel rilevare i singoli profili di incostituzionalità.
VI – 1 – Si ravvisa la violazione degli articoli 2 e 4 della Costituzione, in particolare dell’articolo 2, laddove non è stato rispettato il principio di autodeterminazione del personale del Corpo forestale nel consentire le limitazioni, all’esercizio di alcuni diritti costituzionali, derivanti dall’assunzione non pienamente volontaria dello status di militare; dell’articolo 4, laddove il rapporto di impiego e di servizio appare radicalmente mutato con l’assunzione dello status di militare, pur in mancanza di una scelta pienamente libera e volontaria da parte dei dipendenti del Corpo forestale. Si ravvisa, inoltre, la violazione degli articoli 76 e 77 comma 1 della Costituzione, laddove, in contrasto con la precedente tradizione normativa, quindi coi principi e criteri direttivi di delegazione, non è stato consentito al personale del disciolto Corpo forestale di scegliere di transitare in altra Forza di Polizia a ordinamento civile.
Lo scioglimento del Corpo Forestale dello Stato e l’assorbimento della maggior parte delle sue funzioni e personale nell’Arma dei Carabinieri è stato disposto dagli articoli 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18 e 19 del D.Lgs. n. 177 del 2016, in attuazione della delega conferita dall’articolo 8 comma 1 lett. a) della legge n. 124 del 2015. Il Governo era delegato a provvedere alla riorganizzazione del Corpo forestale dello Stato e all’eventuale assorbimento del medesimo in altra Forza di polizia salvaguardando le professionalità esistenti, le specialità e l'unitarietà delle funzioni da attribuire, assicurando la necessaria corrispondenza tra le funzioni trasferite e il transito del relativo personale. Ma il Governo ha attuato tale delega disponendo l’assorbimento del Corpo forestale nell’Arma dei Carabinieri, facendo confluire in quest’ultima quasi tutte le sue funzioni e il personale a esse preposto. In particolare, l’articolo 7 comma 1 del D.Lgs. n. 177/2016 ha disposto che: “Il Corpo forestale dello Stato è assorbito nell'Arma dei Carabinieri, la quale esercita le funzioni già svolte dal citato Corpo previste dalla legislazione vigente alla data di entrata in vigore del presente decreto, fermo restando quanto disposto dall'articolo 2, comma 1, e ad eccezione delle competenze in materia di lotta attiva contro gli incendi boschivi e spegnimento con mezzi aerei degli stessi, attribuite al Corpo nazionale dei Vigili del fuoco ai sensi dell'articolo 9, nonché delle funzioni attribuite alla Polizia di Stato e al Corpo della Guardia di finanza ai sensi dell'articolo 10 e delle attività cui provvede il Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali, ai sensi dell'articolo 11”. Conseguentemente, il comma 2 dell’articolo 7 ha rideterminato le funzioni attribuite all’Arma dei Carabinieri, includendovi quelle del disciolto Corpo forestale dello Stato; l’articolo 8 ha disposto la riorganizzazione dell'Arma dei Carabinieri in conseguenza dell'assorbimento del Corpo forestale dello Stato; l’articolo 9 l’attribuzione al Corpo nazionale dei Vigili del fuoco di specifiche competenze del Corpo forestale dello Stato; l’articolo 10 l’attribuzione alla Polizia di Stato e al Corpo della Guardia di finanza di specifiche funzioni; l’art. 11 l’attribuzione delle residuali funzioni del Corpo forestale dello Stato (in materia di rappresentanza e tutela degli interessi forestali nazionali in sede europea e internazionale; certificazione in materia di commercio internazionale e di detenzione di esemplari di fauna e di flora minacciati di estinzione; tenuta dell'elenco degli alberi monumentali) al Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali.
L’articolo 12 ha quindi rideterminato l’aumento delle piante organiche dell’Arma dei Carabinieri, del Corpo nazionale dei Vigili del fuoco, della Polizia di Stato, della Guardia di finanza e del Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali in misura corrispondente al personale destinato alle funzioni a essi trasferite. Detto articolo disciplina anche le modalità del transito del personale (oltre che dei mezzi) del Corpo forestale nell’Arma dei Carabinieri, nel Corpo nazionale dei Vigili del fuoco, nella Polizia di Stato, nella Guardia di finanza e nel Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali, oltre che, a domanda, in altre Amministrazione che sono “individuate, preferibilmente tra quelle che svolgono funzioni attinenti alle professionalità del personale da ricollocare”.
Continuando nell’esame degli articoli del D.Lgs. n. 177 del 2016 che hanno disposto lo scioglimento del Corpo forestale, si rileva che l’articolo 13 disciplina gli aspetti contabili e gestionali del transito del personale e dei mezzi del disciolto Corpo forestale nelle altre Forze di polizia; l’articolo 14 disciplina il neo costituito ruolo forestale dell’Arma dei Carabinieri e introduce l’art. 2214-quater al d.lgs. n. 66/2010 (Testo unico sull’ordinamento militare), il quale al comma 2 prevede ora che “Il personale del Corpo forestale dello Stato transitato nell'Arma dei carabinieri assume lo stato giuridico di militare”; gli articoli 15, 16 e 17 disciplinano l’inquadramento nei ruoli rispettivamente dei Vigili del fuoco, della Guardia di finanza e della Polizia di Stato, del personale del Corpo forestale transitato in tali Amministrazione del comparto-sicurezza; l’articolo 18 detta le disposizioni transitorie riguardanti il trasferimento all’Arma dei Carabinieri dei rapporti attivi e passivi intestati al disciolto Corpo forestale, nonché la disciplina dei procedimenti pendenti riguardanti il rapporto di lavoro e di quiescenza del personale transitato nelle varie Forze di polizia; l’articolo 19 infine contiene norme di carattere finanziario.
Ad avviso del rimettente, sono violati gli articoli 2 e 4 della Costituzione, in particolare l’articolo 2, laddove non è stato rispettato il principio di autodeterminazione del personale del Corpo forestale nel consentire le limitazioni, all’esercizio di alcuni diritti costituzionali, derivanti dall’assunzione non pienamente volontaria dello status di militare (cfr. l’art. 1465, comma 1, del D.Lgs. n. 66 del 2010, ove peraltro appare delegificata la regolamentazione di tali limiti a differenza di quanto previsto dall’articolo 1, comma 2, del D.Lgs. n. 545 del 1986; nonché l’articolo l’art. 1475, comma 2, del D.Lgs. n. 66 del 2010, con specifico riferimento ai diritti sindacali); e l’articolo 4, laddove il rapporto di impiego e di servizio appare radicalmente mutato con l’assunzione dello status di militare, pur in mancanza di una scelta pienamente libera e volontaria da parte degli appartenenti al personale del Corpo forestale.
La mancata previsione, ovvero la notevole e importante limitazione della facoltà di scelta, nel senso di poter mantenere il precedente stato senza dover rinunciare all’esercizio delle funzioni di polizia, quindi la mancata previsione della possibilità di scegliere di transitare in altra Forza di polizia col medesimo ordinamento, si pone in contrasto con la tradizione normativa rispettata dal legislatore in analoghe riforme e ciò connota sotto un particolare profilo l’illegittimità costituzionale del Decreto delegato, laddove il Governo, nell’interpretare i principi e criteri direttivi, non ha optato per un’attuazione conforme alla tradizione normativa (cfr.: Corte cost., sentenza n. 340 del 2007) ed ha scelto la militarizzazione obbligatoria (ovvero a facoltà limitatissima) del personale del Corpo forestale, salva la penalizzante rinuncia di quest’ultimo all’esercizio delle funzioni di polizia giudiziaria (e dei migliori trattamenti economici ad esse connesse) e, comunque, per contingenti di mobilità verso altre Amministrazioni civili assai limitati nel numero.
Per fare un confronto storico, in occasione della “smilitarizzazione” della Polizia di Stato, con l’articolo 107 della legge n. 121 del 1981, fu prevista la facoltà per il personale di transitare in altro Corpo militare o in altra Amministrazione civile dello Stato, e con il D.Lgs. n. 551 del 1981 tale possibilità è stata regolamentata. Viceversa, tale facoltà è enormemente limitata nella fattispecie in esame. Sotto tale profilo, appaiono violati gli articoli 76 e 77 comma 1 della Costituzione, laddove non sono stati rispettati i principi in materia di delegazione legislativa.
VI - 2 – Sussiste poi la violazione, sotto altro profilo, dei principi e criteri direttivi della delega, e quindi degli articoli 76 e 77, comma 1, della Costituzione, nel procedimento delineato dal Governo nell’articolo 12 cit., laddove il transito ad altra Forza di polizia, anche a ordinamento militare, diversa da quella che ha assorbito il Corpo, non è stato previsto come facoltativo bensì come obbligatorio.
La legge delega disponeva, tra i suoi criteri e principi direttivi, che avvenisse “in caso di assorbimento del Corpo forestale dello Stato, anche in un'ottica di razionalizzazione dei costi, il transito del personale nella relativa Forza di polizia”, nonché la facoltà di transito “in un contingente limitato, previa determinazione delle relative modalità, nelle altre Forze di polizia, in conseguente corrispondenza delle funzioni alle stesse attribuite e già svolte dal medesimo personale, con l'assunzione della relativa condizione”. In sostanza, il transito nella Forza di polizia assorbente può essere delineato come obbligatorio, quindi dar luogo a procedure di mobilità limitata e successivo collocamento in disponibilità del personale che non vi prestava adesione; mentre quello nelle altre Forze di polizia, anche a ordinamento militare, deve essere facoltativo, essendo prevista la “facoltà di transito” e la conseguente “assunzione della relativa condizione” (è appena il caso di evidenziare che il senso proprio delle espressioni utilizzate rende palese che la facoltà di transito è riferita al personale e non al legislatore delegato nel prevederla). Viceversa, il Governo non si è attenuto a tali criteri e principi direttivi, ma ha reso obbligatorio il transito nelle Forze di polizia a ordinamento militare, quando invece il tenore testuale della legge delega (“facoltà di transito” e conseguente “assunzione della relativa condizione”) deponeva chiaramente per il transito nelle Forze di polizia ad ordinamento militare, con conseguente assunzione della condizione di militare, solo previa scelta volontaria, conformemente del resto ai principi generali dell’ordinamento.
Ciò ha rilievo nella presente controversia, perché i ricorrenti sono stati destinati all’Arma dei Carabinieri, venendo così frustrata la loro aspirazione a permanere nel comparto sicurezza senza entrare a far parte di una Forza di polizia ad ordinamento militare.
VI - 3 – Sussiste la violazione dell’articolo 3, commi 1 e 2, della Costituzione, laddove la scelta operata dal Governo di militarizzare il personale del disciolto Corpo forestale, a fronte del notevole sacrificio imposto al personale stesso, non appare proporzionale allo scopo del mantenimento dell’efficienza che al Corpo è sempre stata riconosciuta; nonché la violazione degli articoli 76 e 77, comma 1, della Costituzione per il contrasto, della scelta di “rimilitarizzare” il Corpo forestale, con la precedente tradizione normativa riguardante sia le altre Forze di polizia che lo stesso Corpo forestale.
Si ritiene che tutti i menzionati articoli del D.Lgs. n. 177 del 2016 siano illegittimi, per violazione degli articoli 2 e 4 della Costituzione, laddove impongono al personale del disciolto Corpo forestale dello Stato di transitare in altra Forza di Polizia a ordinamento militare, pena l’assoggettamento a procedure di mobilità di esito incerto, che possono determinare un peggioramento delle condizioni economiche e di status e finanche il collocamento in disponibilità per 24 mesi, con riduzione dello stipendio all’80%.
Trattandosi, come evidenziato, di una profonda innovazione rispetto al sistema previgente, la previsione si sarebbe dovuta rinvenire nella legge delega in modo esplicito o comunque dovrebbe essere giustificabile, quantomeno implicitamente, alla luce dei principi e criteri direttivi della stessa legge di delegazione (cfr.: Corte cost., sentenze n. 239 del 2003 e n. 170 del 2007). Come noto, infatti, nell’ambito del sindacato di legittimità costituzionale di un provvedimento legislativo delegato occorre da un lato esaminare le norme che devono determinare l'oggetto, i principi e i criteri direttivi indicati dalla delega, tenendo conto del complessivo contesto di norme in cui si collocano e si individuano le ragioni e le finalità poste a fondamento della legge di delegazione; e dall'altro le norme poste dal legislatore delegato, che devono risultare compatibili coi principi e criteri direttivi della delega (cfr.: sentenze n. 54 del 2007; n. 280 del 2004; n. 199 del 2003). Inoltre, soprattutto qualora, come nella specie, la delega abbia a oggetto soluzioni sostanzialmente innovative rispetto al sistema legislativo previgente, ciò appare costituzionalmente legittimo soltanto se siano stabiliti principi e criteri direttivi volti a definire in tal senso l'oggetto della delega e a circoscrivere la discrezionalità del legislatore delegato (cfr.: sentenze n. 239 del 2003; n. 354 del 1998; 170 del 2007). Viceversa, nulla nella legge delega sembra consentire al Governo di ritenersi espressamente autorizzato a “militarizzare” il personale del disciolto Corpo forestale dello Stato, quindi a mutare la condizione di quanti vogliono continuare a svolgere le pregresse funzioni e a esercitare le loro professionalità. Né la “militarizzazione” si pone come scelta obbligata o rinvenibile implicitamente nei criteri della legge delega, i quali viceversa sul punto avrebbero semmai dovuto condurre a una scelta opposta.
Non appare affatto una dato di comune esperienza o logica ritenere che la mera “militarizzazione” comporti una maggior efficienza ed efficacia organizzativa, al punto da ritenere che tale scelta risulti obbligata al fine di realizzare la razionalizzazione dei costi imposta dalla legge delega, anche alla luce dell’articolo 97 della Costituzione. Sotto questo specifico aspetto, quindi, la scelta del Governo non si presenta neanche del tutto razionale, con conseguente violazione dell’articolo 3, commi 1 e 2, della Costituzione, atteso che la scelta della militarizzazione, a fronte del notevole sacrificio imposto al personale, non appare proporzionale allo scopo perseguito del mantenimento dell’efficienza che al Corpo è sempre stata riconosciuta (cfr.: Corte cost., sentenza n. 223 del 2012 e la relazione al disegno di legge n. 1535 della Camera della XIV legislatura, poi divenuta base documentale per la legge n. 36 del 2004).
Con specifico riguardo al Corpo forestale dello Stato, la scelta del Governo si presenta in netto contrasto con la precedente tradizione normativa e le precedenti scelte del legislatore (cfr. il parere n. 1183 del 2016 del Consiglio di Stato ove si ammette chiaramente che la “trasformazione di un corpo di polizia civile in militare rappresenta un’inversione di tendenza rispetto alla linea seguita dal legislatore nella riforma della Polizia di Stato - legge n. 121 del 1981 - del Corpo della Polizia penitenziaria - legge n. 395 del 1990 - e per ultimo del Corpo forestale dello Stato - legge n. 36 del 2004” e che solo “prima della completa smilitarizzazione del Corpo forestale, al di là dello status formale degli appartenenti ai Corpi sopra menzionati, il loro ordinamento, ivi compreso quello del Corpo forestale, era qualificabile come "militare", con la conseguenza che la distinzione fra quest’ultimo e l'Arma si attenuava in modo molto netto”). Appare evidente come tale “militarizzazione” si ponga quantomeno in controtendenza rispetto alla legislazione preesistente sia in senso generale con riguardo alle altre Forze del comparto-sicurezza, sia in particolare con riguardo allo stesso Corpo forestale dello Stato il cui ordinamento civile, sul piano dell’efficienza, era stato confermato dal legislatore poco più di un decennio fa, con la legge n. 36 del 2004.
Secondo un pacifico orientamento della Corte costituzionale, il legislatore delegato non può mai, non solo derogare ai principi ispiratori della delega, ma neanche porsi in contrasto con la tradizione precedente, dettando arbitrariamente principi innovativi, atteso che, per quanta ampiezza di scelta legislativa possa a questo riconoscersi, il libero apprezzamento del legislatore delegato non può assurgere a principio o criterio direttivo, in quanto agli antipodi di una legislazione vincolata, quale è, per definizione, la legislazione su delega (cfr.: Corte cost., sentenza n. 340 del 2007).
Inoltre, il Governo, in sede di legislazione delegata, non può mai innovare discrezionalmente una disciplina, “in mancanza di principi e criteri direttivi”, da parte del legislatore delegante, “idonei a circoscrivere le nuove scelte discrezionali dell'esecutivo” (cfr.: Corte cost., sentenza n. 427 del 2000; Corte Costituzionale, sentenza n. 162 del 2012).
Tali considerazioni evidenziano come il Governo, nel caso di specie, abbia agito arbitrariamente, innovando in modo radicale l’ordinamento preesistente senza puntuale delega e a fronte di altre soluzioni possibili e meglio rispondenti alla tradizione normativa e ai principi generali dell’ordinamento stesso, oltre che meglio rispondenti anche alla lettera della legge delega; quindi, in sostanza il legislatore delegato si è appropriato di una discrezionalità riservata al legislatore parlamentare (come noto, per quanto ampia possa essere ritenuta la discrezionalità del Governo, ciò non può però condurre ad interventi che sovvertano il ruolo del Parlamento nell’ordinario sistema di produzione normativa previsto dalla Costituzione; cfr. Corte cost., sentenze n. 340 del 2007 e n. 171 del 2007).
Tra l’altro, le ambiguità testuali della legge delega, non chiarite anzi esaltate dai lavori preparatori, accentuano la responsabilità del legislatore delegato, il quale deve procedere all’approvazione di norme che si mantengano quanto più aderenti al significato testuale della delega stessa e al complessivo contesto normativo, quindi anche alla tradizione normativa precedente (cfr.: Corte cost., sentenza n. 127 del 2017).
Da tutte le precedenti considerazioni discende, ad avviso del rimettente, la violazione degli articoli 76 e 77 comma 1 della Costituzione.
La genericità dei principi e criteri direttivi, quindi la violazione degli articoli 76 e 77 comma 1 della Costituzione, non riguarda solo la “militarizzazione” del personale del disciolto Corpo forestale dello Stato, ma anche la soppressione del medesimo Corpo; tale aspetto verrà meglio illustrato con riferimento ai dubbi di legittimità costituzionale che riguardano, ad avviso del rimettente, la stessa legge di delegazione.
VI - 4 – Violazione degli articoli 76 e 77, comma 1, della Costituzione, sotto ulteriore profilo, laddove il Governo ha scelto di assorbire il Corpo forestale in una Forza di polizia a ordinamento militare e non civile, cosi violando in via diretta il contenuto della delega che, tra l’altro, imponeva la salvaguardia delle peculiarità ordinamentali e la facoltà di scelta per il personale ai fini del transito in altre Forze di polizia, ove ne derivasse un mutamento della condizione da civile a militare.
Gli esposti principi e criteri direttivi richiedevano che il Governo, in caso di assorbimento del Corpo forestale in altra Forza di polizia, oltre alla salvaguardia delle professionalità esistenti, dovesse assicurare unitamente al “transito del personale nella relativa Forza di polizia”, anche “la facoltà di transito, in un contingente limitato, previa determinazione delle relative modalità, nelle altre Forze di polizia, in conseguente corrispondenza delle funzioni alle stesse attribuite e già svolte dal medesimo personale, con l'assunzione della relativa condizione”.
Da tali principi e criteri si desume che, in caso di assorbimento del Corpo forestale in altra Forza di polizia (opzione di cui il Governo appunto si è avvalso), l’unica soluzione rispettosa della delega fosse il suo assorbimento nella Polizia di Stato, atteso che il mutamento della condizione, quindi l’acquisto della condizione di militare era prevista solo come opzione facoltativa nel caso di transito nelle altre Forze di polizia, diverse da quella assorbente. Pertanto, nelle Forze di polizia a ordinamento militare, stando al senso proprio delle parole usate nella delega, il transito del personale del disciolto Corpo forestale sarebbe dovuto avvenire solo come opzione facoltativa, con il conseguente acquisto della relativa “condizione” (di militare). Si tratta di un’interpretazione, oltre che aderente al senso letterale delle parole utilizzate, anche maggiormente rispettosa dei principi del nostro ordinamento, in cui appunto l’acquisto della condizione di militare è sempre conseguente a un atto di volontà del singolo.
Di qui la dedotta violazione degli articoli 76 e 77, comma 1, della Costituzione.
VII – Sussiste poi una illegittimità costituzionale dell’articolo 8, lett. a), della legge delega n.124 del 2015 e del conseguente D.Lgs. n. 177/2016, per contrasto con gli articoli 3, commi 1 e 2, 9, 32, 76, 77, comma 1, ed 81 della Costituzione, laddove essa ha delegato il Governo, in maniera del tutto generica e affidata alla scelta arbitraria di quest’ultimo, l’eventuale assorbimento del Corpo forestale dello Stato in altra Forza di polizia.
L’articolo 8, lett. a), della legge n. 124 del 2015 ha disposto il “riordino delle funzioni di polizia di tutela dell'ambiente, del territorio e del mare, nonché nel campo della sicurezza e dei controlli nel settore agroalimentare, conseguente alla riorganizzazione del Corpo forestale dello Stato ed eventuale assorbimento del medesimo in altra Forza di polizia, fatte salve le competenze del medesimo Corpo forestale in materia di lotta attiva contro gli incendi boschivi e di spegnimento con mezzi aerei degli stessi da attribuire al Corpo nazionale dei vigili del fuoco con le connesse risorse e ferme restando la garanzia degli attuali livelli di presidio dell'ambiente, del territorio e del mare e della sicurezza agroalimentare e la salvaguardia delle professionalità esistenti, delle specialità e dell'unitarietà delle funzioni da attribuire, assicurando la necessaria corrispondenza tra le funzioni trasferite e il transito del relativo personale”… “2) in caso di assorbimento del Corpo forestale dello Stato, anche in un'ottica di razionalizzazione dei costi, il transito del personale nella relativa Forza di polizia, nonché la facoltà di transito, in un contingente limitato, previa determinazione delle relative modalità, nelle altre Forze di polizia, in conseguente corrispondenza delle funzioni alle stesse attribuite e già svolte dal medesimo personale, con l'assunzione della relativa condizione, ovvero in altre amministrazioni pubbliche, di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni, nell'ambito delle relative dotazioni organiche, con trasferimento delle corrispondenti risorse finanziarie”.
VII -1 – Sussiste la violazione degli articoli 3, commi 1 e 2, 9, 32, 81 della Costituzione, laddove si consente al Governo di provvedere alla soppressione del Corpo forestale dello Stato (con assorbimento in altra Forza di polizia), pur riconoscendosi ad esso piena efficienza e competenza e volendo solo mantenere gli attuali livelli di presidio ambientale e salvaguardare le professionalità esistenti, al limitato scopo di attuare non meglio definite e dimostrabili esigenze di razionalizzazione dei costi.
Come noto, secondo la Corte costituzionale, il diritto alla tutela e alla salvaguardia del bene ambiente rappresenta un diritto fondamentale della persona che si rinviene negli articoli 9 e 32 della Costituzione (cfr.: Corte cost., sentenza n. 641 del 1987). Poiché il diritto alla tutela e salvaguardia dell’ambiente rientra nell’ambito di tutela del diritto alla salute, deve ritenersi che anch’esso sia un diritto incomprimibile, non sacrificabile per mere esigenze di bilancio e risparmio di spesa (cfr.: Corte cost., sentenza n. 275 del 2016).
Ciò nonostante, tra i criteri e i principi direttivi esposti nella delega, oltre a un generico richiamo alla garanzia degli attuali livelli di presidio dell'ambiente e alla salvaguardia delle professionalità esistenti, delle specialità e dell'unitarietà delle funzioni da attribuire, non si evincono ragioni di tale accorpamento salvo quella relativa alla “razionalizzazione dei costi”.
Proprio perché l’obiettivo della delega è quello di mantenere gli attuali livelli di presidio ambientale e salvaguardare le professionalità esistenti, con essa si riconosce implicitamente che il Corpo abbia sin qui garantito adeguati livelli di professionalità e funzionalità (sul riconoscimento dei meriti del disciolto Corpo forestale, cfr. la relazione al disegno di legge n. 1535 della Camera della XIV legislatura, poi divenuto base documentale per la legge n. 36 del 2004).
L’unico obiettivo dell’accorpamento desumibile dalla legge delega è, pertanto, l’esigenza di “razionalizzare i costi” che, sostanzialmente, in termini aziendalistici vuol dire attuare risparmi di spesa, mantenendo gli stessi livelli di efficienza e produttività.
Ciò premesso, appare del tutto contraddittorio voler razionalizzare i costi - vale a dire perseguire un risparmio di spesa mantenendo gli attuali livelli di presidio dell'ambiente e la salvaguardia delle professionalità esistenti, delle specialità e dell'unitarietà delle funzioni da attribuire – smembrando un Corpo di polizia a competenza specialistica che non ha significative sovrapposizioni di funzioni e professionalità con le altre Polizie esistenti (tanto è vero che, per mantenere i medesimi livelli funzionali e professionali è necessario trasferire tutti i mezzi e le funzioni ad altra Forza di polizia).
A meno che non si voglia ritenere che la semplice riduzione numerica delle Forze di polizia possa condurre a un risparmio di spesa, a parità di mezzi e personale impiegato, ciò pur senza eliminare significative sovrapposizioni di funzioni (che non si rinvenivano tra il Corpo forestale e l’Arma dei Carabinieri), viceversa disperdendo un patrimonio culturale specialistico in complesse operazioni di riorganizzazione, quindi non semplificando un collaudato sistema di protezione ambientale ma disciogliendolo in vari rivoli, così ponendo semmai nuovi problemi di riorganizzazione e consolidamento di meccanismi e dinamiche operative e addestrative maturati negli anni, che richiederanno evidentemente tempo per ricomporsi nell’esercizio quotidiano delle funzioni.
Si pensi, solo a titolo esemplificativo, al comma 3 dell’articolo 9 del D.Lgs. n. 177 del 2016 dove si prevede che “Per le esigenze addestrative del personale impegnato nella lotta attiva contro gli incendi boschivi anche con mezzi aerei, con specifici protocolli d'intesa adottati tra l'Arma dei Carabinieri e il Corpo nazionale dei Vigili del fuoco sono individuate modalità di utilizzo congiunto dei relativi centri di formazione confluiti nell'Arma dei Carabinieri”; la quale tuttavia, come osservato dal Consiglio di Stato nel parere n. 1183 del 2016, è una soluzione che evidentemente non semplifica affatto il consolidato strumento organizzativo del Corpo forestale dello Stato ma introduce elementi di palese complicazione, derivanti proprio dallo smembramento delle funzioni prima unitariamente gestite ed esercitate dal Corpo: “Relativamente, poi, al soddisfacimento delle esigenze addestrative del personale impegnato nella lotta attiva contro gli incendi boschivi anche con mezzi aerei, demandate ai centri di formazione del Corpo forestale confluiti nell’Arma dei Carabinieri, si è del parere che detta soluzione si giustifichi nell’immediatezza dell’assorbimento del Corpo forestale, ma che in prosieguo l’addestramento debba essere curato direttamente dal Corpo dei Vigili del fuoco, che ha già assorbito la componente aerea del Dipartimento della protezione civile operante nel servizio antincendi”.
In sostanza, pur riconoscendone adeguati la professionalità dei dipendenti e il livello di protezione assicurato all’ambiente, si è provveduto a “smembrare” il Corpo forestale dello Stato, per razionalizzare i costi, senza evidenziare alcuno specifico e concreto criterio di risparmio e senza eliminare alcuna sovrapposizione funzionale presente invece nelle altre Forze di polizia a competenza generale.
Peraltro, come si evince dal comma 3 dell’articolo 7 del D.Lgs. n. 177 del 2016, al momento per tale operazione è previsto uno specifico aggravio di costi, che sono stati preventivati per l’anno 2017.
Per tutte le considerazioni che precedono, ad avviso del rimettente, appaiono violati gli articoli 9 e 32 della Costituzione, in relazione all’articolo 81 della medesima Carta, come recentemente interpretato nella sentenza n. 275 del 2016, laddove, per mere esigenze di bilancio e con operazione meramente ragionieristica di contenimento dei costi, si è ritenuto di smembrare un Corpo che nella sua lunga storia ha maturato un riconosciuto e consolidato bagaglio specialistico nella tutela dei beni ambientali.
Per le stesse ragioni appare, altresì, violato l’articolo 3, commi 1 e 2, della Costituzione, laddove si è ritenuto semplicisticamente che l’assorbimento, di un Corpo così specializzato, in altra Forza di polizia a ordinamento militare (senza nulla togliere ovviamente al prestigio indiscusso maturato dall’Arma dei Carabinieri in diversi ambiti e soprattutto con riferimento alla prevenzione e repressione dei reati), con smembramento di alcune sue funzioni in altre Forze di polizia e nei Vigili del fuoco, non possa creare alcuna diminuzione nell’incontestata efficienza assicurata e garantita dal Corpo medesimo a tutela dei menzionati beni di rilevanza costituzionale; e laddove si è inoltre ritenuto del tutto irragionevolmente che tale smembramento dell’organizzazione e delle competenze potesse condurre a una razionalizzazione dei costi e a una semplificazione organizzativa, mantenendo gli stessi standard qualitativi acquisiti in anni di storia.
VII -2 – Sussiste la violazione, da parte della legge-delega, degli articoli 76 e 77, comma 1, della Costituzione, laddove si sono utilizzati termini del tutto generici, rimettendosi sostanzialmente all’arbitrio del Governo la determinazione dello stesso oggetto della delega, affidando al medesimo una delega “in bianco”.
La soppressione di un Corpo di polizia attraverso il suo assorbimento in altra Forza di polizia (anche ad ordinamento militare nella denegata interpretazione accolta dal Governo), si pone in netta controtendenza rispetto ai principi generali dell’ordinamento e alle linee evolutive di questo nel tempo. Trattandosi di una profonda innovazione rispetto al sistema previgente, l’oggetto, i principi e i criteri direttivi di una simile scelta si sarebbero dovuti rinvenire nella legge delega in modo esplicito o, comunque, quantomeno in modo univoco, anche se implicito, alla luce dei principi e criteri direttivi della stessa legge di delegazione (cfr.: Corte cost., sentenze n. 239 del 2003 e n. 170 del 2007). La delega, quanto più avente a oggetto soluzioni sostanzialmente innovative rispetto al sistema legislativo previgente, appare costituzionalmente legittima soltanto se siano stabiliti principi e criteri direttivi volti a definirne l'oggetto e a circoscrivere la discrezionalità del legislatore delegato (sentenze nn. 239 del 2003, 354 del 1998, 170 del 2007). Viceversa, nella legge delega in esame sono stati utilizzati termini del tutto vaghi e niente affatto idonei a limitare la discrezionalità del Governo in ordine all’oggetto principale della stessa, vale a dire lo scioglimento o meno del Corpo forestale e in quale Forza di polizia farlo confluire. Il legislatore delegato, infatti, ha utilizzato termini quali “eventuale assorbimento del medesimo in altra Forza di polizia” e “in caso di assorbimento del Corpo forestale dello Stato” (cfr.: in proposito anche la relazione di minoranza al disegno di legge n. 3098-A-ter della Camera dei Deputati).
Una scelta così innovativa per l’ordinamento, quale la soppressione di una Forza di polizia e il suo accorpamento ad altra Forza, è stata cioè rimessa alla libera determinazione del Governo, enunciandosi nella delega mere finalità di razionalizzazione dei costi e mantenimento delle medesime funzioni e professionalità.
Com’è noto, le norme deleganti non possono essere generiche e limitarsi alla enunciazione di mere finalità, ma devono essere idonee a indirizzare in modo concreto ed effettivo l’attività normativa del Governo (cfr.: Corte cost., sentenza n. 156 del 1987: “l'indicazione dei principi e dei criteri direttivi di cui all'art. 76 Cost. non è finalizzata ad eliminare ogni discrezionalità nell'esercizio della delega ma soltanto a circoscriverla, in modo che resti pur sempre salvo il potere di valutare le specifiche e complesse situazioni da disciplinare. Le norme deleganti non possono limitarsi a disposizioni talmente generiche da essere riferibili indistintamente a materie vastissime ed eterogenee, né possono esaurirsi in mere enunciazioni di finalità, ma debbono essere idonee ad indirizzare concretamente ed efficacemente l'attività normativa del Governo”).
Nel caso di specie, in sostanza, la delegazione contiene, come oggetto, ma anche come criterio e principio direttivo, riguardo alla soppressione del Corpo forestale, un mero rinvio alla scelta discrezionale del Governo (“eventuale assorbimento del medesimo in altra Forza di polizia”).
Viceversa, come stabilito dalla Consulta (cfr. sentenza n. 68 del 1991), “il libero apprezzamento del legislatore delegato non può mai assurgere a principio od a criterio direttivo, in quanto agli antipodi di una legislazione vincolata, quale è, per definizione, la legislazione su delega”.
I principi e criteri direttivi devono limitare il cosiddetto “potere di riempimento” del legislatore delegato (cfr.: Corte cost., sentenza n. 340 del 2007) e, per quanta ampiezza possa a questo riconoscersi, la legislazione delegata non può mai apparire libera nelle scelte ma deve essere sempre vincolata dai principi e dai criteri direttivi (cfr.: Corte cost., sentenza n. 68 del 1991; e, sul carattere derogatorio della legislazione su delega rispetto alla regola costituzionale di cui all'art. 70 Cost., cfr. anche la sentenza n. 171 del 2007).
Di qui, ad avviso del rimettente, la violazione, da parte della legge delega, degli articoli 76 e 77, comma 1, della Costituzione.
L’uso di espressioni generiche, del resto, ha sottratto in concreto all’Assemblea parlamentare la possibilità di affrontare e analizzare ex professo e nello specifico tutte le questioni riguardanti tale “eventuale” accorpamento; con la conseguenza che la medesima Assemblea si è limitata a consegnare al Governo una delega in “bianco” dai contorni del tutto incerti, persino su un’opzione dalle implicazioni tutt’altro che marginali come la “militarizzazione”.
VIII - Per tutte le considerazioni suesposte, la questione di costituzionalità risulta rilevante e non manifestamente infondata, atteso che le norme suindicate appaiono violare gli articoli della Costituzione come dettagliatamente sopraindicati e la loro applicazione ha effetti diretti e mediati sulla causa in esame.
Occorre pertanto rimettere la questione alla Corte costituzionale sospendendo la pronuncia nel presente giudizio.
P.Q.M.
il Tribunale Amministrativo Regionale per il Molise, Sezione Prima, riservata ogni altra pronuncia in rito, nel merito e sulle spese;
ritenuta rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 8 della legge n. 124 del 2015 e del D.Lgs. n. 177/2016 per contrasto con gli artt. 5, 97, 117, comma 4, 118 e 120 della Costituzione;
ritenuta altresì rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale del D.Lgs. n. 177 del 2016, articoli 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18 e 19, nella parte in cui hanno disposto lo scioglimento del Corpo forestale dello Stato e l’assorbimento del suo personale nell’Arma dei Carabinieri e nelle altre Forze di polizia ad ordinamento militare, per contrasto con gli articoli 2, 3, primo e secondo comma, 4, 76 e 77, primo comma, della Costituzione, secondo quanto specificato in dettaglio nel rilevare i singoli profili di incostituzionalità;
ritenuta altresì rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale dell’articolo 8 lett. a) della legge n. 124 del 2015 e del conseguente D.Lgs. n. 177/2016, per contrasto con gli articoli 3, primo e secondo comma, 9, 32, 76, 77, primo comma, e 81 della Costituzione;
visti l'art. 23 della legge n. 87/1953 e l’art. 1 della legge costituzionale n. 1/1948;
sospende il giudizio e dispone l’immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale per lo scrutinio di competenza.
Ordina che, a cura della Segreteria, la presente ordinanza sia notificata alle parti in causa e al Presidente del Consiglio dei Ministri e sia comunicata ai Presidenti della Camera dei Deputati e del Senato.
Così deciso in Campobasso, nella camera di consiglio del giorno 21 novembre 2018, con l'intervento dei magistrati:
Silvio Ignazio Silvestri, Presidente
Orazio Ciliberti, Consigliere, Estensore
Rita Luce, Primo Referendario
