Il Consiglio regionale del Lazio con la legge regionale n.7 del 22 ottobre 2018, concernente “Disposizioni per la semplificazione e lo sviluppo regionale”, aveva modificato radicalmente l’articolo 26 (Piano dell'area naturale protetta) della legge regionale 6 ottobre 1997, n. 29, concernente “Norme in materia di aree naturali protette regionali”, introducendo una sorta di silenzio assenso nel procedimento di approvazione del Piano dell'area naturale protetta: tale meccanismo è stato ritenuto incostituzionale dal Consiglio dei Ministri in quanto l'articolo 25 della legge quadro sulle aree protette prevede che la Regione approvi ciascun Piano del parco formalmente, ed in tal senso ha deliberato il 21 dicembre 2018 proponendo impugnativa.
La giurisprudenza costituzionale, infatti, ha ripetutamente ricondotto la legge quadro alla materia «tutela dell’ambiente e dell’ecosistema» e quindi le Regioni devono adeguarvisi per non invadere un campo di esclusiva spettanza statale e venir meno al vincolo della tutela del patrimonio ambientale rappresentato dai parchi e dalle riserve naturali regionali.
La Suprema Corte, tuttavia, incredibilmente non ha rilevato nella modifica apportata dal Consiglio regionale del Lazio alcun meccanismo di approvazione del Piano delle Aree Naturali Protette in silenzio assenso. Ecco, pertanto, il confuso iter previsto dalla Regione Lazio e ritenuto legittimo:
- l'Ente Parco trasmette alla Giunta regionale il Piano adottato, le osservazioni ed il parere;
- la Giunta regionale esamina complessivamente tale documentazione (eventualmente modificandola o integrandola), si pronuncia sulle osservazioni pervenute ed emana la “Delibera di proposta della Giunta” al Consiglio regionale;
- il Consiglio regionale può esaminare e approvare la suddetta "Delibera di proposta della Giunta", oppure, trascorsi 120 giorni dall'iscrizione all'ordine del giorno dell'Aula, la proposta della Giunta diventa il provvedimento di approvazione del Piano.
La competenza dell'approvazione del Piano delle Aree Naturali Protette è pertanto assegnata congiuntamente sia alla Giunta che al Consiglio: indubbiamente un singolare unicum rispetto alle leggi delle altre Regioni che invece sono chiarissime.
E' evidente che il legislatore regionale voleva semplificare il procedimento di approvazione dei Piani delle Aree Protette, ma lo Statuto regionale ha impedito il pieno trasferimento di questa competenza esclusivamente alla Giunta regionale: infatti la legge statutaria 11 novembre 2004, n. 1, concernente “Nuovo Statuto della Regione Lazio”, e s.m.i. all’articolo 23 (Funzioni del Consiglio) comma 2 lettere f) e g) dispone che il Consiglio regionale delibera, ovvero approva, su proposta della Giunta, gli obiettivi generali di sviluppo economico-sociale della Regione ed i relativi piani settoriali ed intersettoriali, nonché il piano territoriale generale dell’uso e dell’assetto del territorio ed i relativi piani settoriali. Indipendentemente dalla creativa sentenza della Suprema Corte, pertanto, sui Piani delle Aree Naturali Protette del Lazio che non dovessero essere approvati dal Consiglio continuerebbe a pesare un gravissimo vulnus.
Ma leggiamo la sentenza:
SENTENZA N. 290 ANNO 2019
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori: Presidente: Aldo CAROSI; Giudici : Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 5, comma 1, lettere g), numero 2), h) e i), numeri 5) e 7), e comma 6, lettera c), 33, comma 1, lettera a), e 84, comma 1, lettera b), della legge della Regione Lazio 22 ottobre 2018, n. 7 (Disposizioni per la semplificazione e lo sviluppo regionale), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri, con ricorso notificato il 24-28 dicembre 2018, depositato in cancelleria il 28 dicembre 2018, iscritto al n. 87 del registro ricorsi 2018 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 5, prima serie speciale, dell’anno 2019.
Visto l’atto di costituzione della Regione Lazio;
udito nell’udienza pubblica del 20 novembre 2019 il Giudice relatore Daria de Pretis;
udito l’avvocato dello Stato Francesca Morici per il Presidente del Consiglio dei ministri e l’avvocato Rodolfo Murra per la Regione Lazio.
Ritenuto in fatto
1.– Con ricorso notificato il 24-28 dicembre 2018 e depositato il 28 dicembre 2018, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questioni di legittimità costituzionale di alcune disposizioni della legge della Regione Lazio 22 ottobre 2018, n. 7 (Disposizioni per la semplificazione e lo sviluppo regionale) e, tra queste, degli artt. 5, comma 1, lettere g), numero 2), h) e i), numeri 5) e 7), e comma 6, lettera c), 33, comma 1, lettera a), e 84, comma 1, lettera b), in riferimento agli artt. 97 e 117, commi secondo, lettere l), m) e s), e terzo, della Costituzione.
1.1.– L’art. 5, comma 1, lettera g), numero 2), della legge reg. Lazio n. 7 del 2018 è impugnato per violazione degli artt. 97 e 117, secondo comma, lettere m) e s), Cost., in relazione all’art. 25, comma 2, della legge 6 dicembre 1991, n. 394 (Legge quadro sulle aree protette).
L’art. 5, comma 1, lettera g), numero 2), ha modificato il comma 4 dell’art. 26 della legge della Regione Lazio 6 ottobre 1997, n. 29 (Norme in materia di aree naturali protette regionali), disciplinante il procedimento di approvazione del piano dell’area naturale protetta. A seguito delle modifiche, il suddetto piano, dopo essere stato adottato dall’ente di gestione, è trasmesso alla Giunta regionale, la quale apporta le eventuali modifiche e integrazioni, si pronuncia sulle osservazioni pervenute e ne propone al Consiglio regionale l’approvazione. Trascorsi tre mesi dall’assegnazione della proposta di piano alla commissione consiliare competente, la proposta stessa è iscritta all’ordine del giorno dell’aula. A questo punto il Consiglio regionale si esprime su di essa entro i successivi centoventi giorni, decorsi i quali il piano si intende approvato.
Il ricorrente censura quest’ultima previsione in quanto, «nel porre una scansione temporale certa all’iter di approvazione» del detto piano, consentirebbe al Consiglio regionale di svolgere le «attività istruttorie per l’esame e valutazione dello stesso», ma lascerebbe alla Giunta regionale «la possibilità – trascorsi i termini – di pervenire all’approvazione». In sostanza, il legislatore regionale avrebbe introdotto «un vero e proprio meccanismo procedurale di silenzio assenso», che si porrebbe in contrasto con l’art. 25, comma 2, della legge n. 394 del 1991, il quale prevede che «[i]l piano per il parco è adottato dall’organismo di gestione del parco ed è approvato dalla regione […]».
La norma impugnata disattenderebbe dunque la previsione legislativa statale, che prevede un’approvazione formale del piano da parte della Regione. Tale disposizione, contenuta nella disciplina delle aree protette recata dalla legge n. 394 del 1991, sarebbe riconducibile alla competenza esclusiva statale ex art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.
Il ricorrente sottolinea altresì come l’istituto del silenzio assenso sia ammesso «in relazione ad attività amministrative nelle quali sia pressoché assente il profilo di discrezionalità, non anche nei procedimenti ad elevata discrezionalità», nel cui ambito rientrerebbe il procedimento di adozione e approvazione del piano del parco di cui all’art. 25 della legge n. 394 del 1991. Inoltre, il ricorso all’istituto del silenzio assenso nella materia ambientale sarebbe limitato dall’art. 20 della legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi).
Dunque, la previsione di un meccanismo di formazione tacita dell’atto di assenso, per un verso, sarebbe «non rispettos[a] e cautelativ[a] sotto il profilo del contemperamento degli interessi ambientali in gioco», e per altro verso consentirebbe l’approvazione di un provvedimento che prescinde da un ponderato e coerente apparato motivazionale, con conseguente violazione del principio di buon andamento dell’amministrazione di cui all’art. 97 Cost.
Per le ragioni anzidette la norma impugnata si porrebbe in contrasto anche con l’art. 117, secondo comma, lettere m) e s), Cost., in quanto derogherebbe «ai livelli minimi uniformi previsti dalla legislazione statale nell’esercizio della competenza esclusiva dello Stato in materia di tutela dell’ambiente».
1.2.– L’art. 5, comma 1, lettera h), della legge reg. Lazio n. 7 del 2018 è impugnato per violazione dell’art. 117, secondo comma, lettere l) e m), Cost., in relazione all’art. 4, comma 6, del decreto del Presidente della Repubblica 7 settembre 2010, n. 160 (Regolamento per la semplificazione ed il riordino della disciplina sullo sportello unico per le attività produttive, ai sensi dell’articolo 38, comma 3, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133).
La norma regionale impugnata ha introdotto, dopo il comma 1 dell’art. 28 della legge reg. Lazio n. 29 del 1997, il comma 1-bis, secondo cui «Nel rispetto di quanto previsto dal decreto legislativo 25 novembre 2016, n. 222 (Individuazione di procedimenti oggetto di autorizzazione, segnalazione certificata di inizio di attività (SCIA), silenzio assenso e comunicazione e di definizione dei regimi amministrativi applicabili a determinate attività e procedimenti, ai sensi dell’articolo 5 della legge 7 agosto 2015, n. 124), la richiesta per la realizzazione degli interventi di cui all’articolo 6 del D.P.R. 380/2001 è presentata allo sportello unico di cui all’articolo 5 del medesimo decreto. Per tali fattispecie, il nulla osta di cui al comma 1 è reso entro sessanta giorni dal ricevimento da parte dell’ente gestore della richiesta, decorsi inutilmente i quali il titolo abilitativo si intende reso».
Il ricorrente sottolinea come la norma regionale impugnata sia generica, «non specificando il tipo di intervento edilizio soggetto a nulla osta come previsto dalla normativa statale», e precisa al riguardo che il nulla osta all’intervento è previsto per le opere ricadenti in un’area naturale protetta, «mentre non riguarda anche la realizzazione di altri interventi non soggetti a titolo abilitativo». La difesa erariale aggiunge che, ai sensi dell’art. 4, comma 6, del d.P.R. n. 160 del 2010, «[s]alva diversa disposizione dei comuni interessati e ferma restando l’unicità del canale di comunicazione telematico con le imprese da parte del SUAP, sono attribuite al SUAP le competenze dello sportello unico per l’edilizia produttiva».
La norma regionale impugnata, quindi, non distinguerebbe tra le varie tipologie di opere edilizie ai fini del rilascio del nulla osta e, in particolare, non prevederebbe espressamente le modalità di rilascio del nulla osta per attività produttiva. D’altra parte, l’art. 33, comma 1, lettera a), della stessa legge reg. Lazio n. 7 del 2018, richiamando la normativa statale di riferimento, prevede che lo sportello unico per le attività produttive (SUAP) «è l’unico punto di accesso in relazione a tutte le procedure amministrative riguardanti la localizzazione, la realizzazione, l’avvio, l’ampliamento, il trasferimento, la cessione, la concentrazione e l’accorpamento nonché la cessazione» delle attività produttive.
La norma impugnata si porrebbe, dunque, in contrasto con l’art. 4, comma 6, del d.P.R. n. 160 del 2010 e quindi con l’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., che riserva alla legge statale la competenza in materia di ordinamento civile, oltre che con l’art. 117, secondo comma, lettera m), Cost., in quanto la disciplina in materia di segnalazione certificata di inizio attività (SCIA) rientrerebbe nei livelli essenziali delle prestazioni ai sensi dell’art. 29, comma 2-ter, della legge n. 241 del 1990.
1.3.– L’art. 5, comma 1, lettera i), numero 5), della legge reg. Lazio n. 7 del 2018 è impugnato per violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., in relazione all’art. 13 della legge n. 394 del 1991.
La norma regionale impugnata ha introdotto, dopo il comma 1 dell’art. 31 della legge reg. Lazio n. 29 del 1997, il comma 1-bis, secondo cui «[s]ono consentiti e non rientrano negli obblighi di cui all’articolo 28 le ricorrenti pratiche di conduzione delle aziende agricole che non comportino modificazioni sostanziali del territorio ed in particolare: a) la manutenzione ordinaria del sistema idraulico agrario e del sistema infrastrutturale aziendale esistenti; b) l’impianto o l’espianto delle colture arboree e le relative tecniche utilizzate; c) l’utilizzo delle serre stagionali non stabilmente infisse al suolo; d) il transito e la sosta di mezzi motorizzati fuori dalle strade statali, provinciali, comunali, vicinali gravate dai servizi di pubblico passaggio e private per i mezzi collegati all’esercizio delle attività agricole di cui al presente articolo; e) l’ordinamento produttivo ed i relativi piani colturali promossi e gestiti dall’impresa agricola; f) la raccolta e il danneggiamento della flora spontanea derivanti dall’esercizio delle attività aziendali di cui all’articolo 2 della L.R. 14/2006».
La norma in esame è impugnata perché escluderebbe dall’obbligo del nulla osta, di cui all’art. 28 della stessa legge reg. Lazio n. 7 del 2018, «interventi e attività che possono arrecare impatti, anche notevoli, sull’ambiente naturale, consentendone la realizzazione/svolgimento in tutte le zone dell’area protetta», compresa la zona A di riserva integrale, senza prevedere alcuna modalità di verifica e di controllo sugli interventi.
Siffatta previsione si porrebbe, quindi, in contrasto con l’art. 13 della legge n. 394 del 1991, secondo cui «[i]l rilascio di concessioni o autorizzazioni relative ad interventi, impianti ed opere all’interno del parco è sottoposto al preventivo nulla osta dell’Ente parco. Il nulla osta verifica la conformità tra le disposizioni del piano e del regolamento e l’intervento ed è reso entro sessanta giorni dalla richiesta. Decorso inutilmente tale termine il nulla osta si intende rilasciato. […]». La previsione del detto nulla osta sarebbe quindi volta a verificare la coerenza degli interventi rispetto alla «disciplina di tutela» e agli «strumenti di pianificazione e regolamentari» e la «loro sostenibilità ambientale».
L’asserito contrasto con l’art. 13 della legge n. 394 del 1991 determinerebbe la violazione della competenza statale in materia di «tutela dell’ambiente» di cui all’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.
La difesa statale conclude rilevando come, a differenza della norma qui impugnata, l’art. 28 della legge reg. Lazio n. 7 del 2018 richiami espressamente proprio l’art. 13 della legge n. 394 del 1991.
1.4.– L’art. 5, comma 1, lettera i), numero 7), della legge reg. Lazio n. 7 del 2018 è impugnato per violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., in relazione agli artt. 22, 23 e 25, comma 2, della legge n. 394 del 1991.
La norma regionale impugnata ha modificato il comma 2-bis dell’art. 31 della legge reg. Lazio n. 29 del 1997, che risulta ora del seguente tenore: «[p]er favorire lo svolgimento delle attività di cui al presente articolo, i soggetti di cui all’articolo 57 e 57-bis della L.R. n. 38/1999 possono presentare il PUA [piano di utilizzazione aziendale], redatto secondo le modalità ivi previste, nel rispetto delle forme di tutela di cui alla presente legge. Il PUA redatto secondo le modalità della L.R. 38/1999, previa indicazione dei risultati che si intendono perseguire, può prevedere la necessità di derogare alle previsioni del piano dell’area naturale protetta redatto ai sensi dell’articolo 26, comma 1, lettera f) ad esclusione delle normative definite per le zone di riserva integrale».
Questa disposizione, consentendo che il PUA possa derogare alle previsioni del piano dell’area naturale protetta, si porrebbe in contrasto con l’art. 25, comma 2, della legge n. 394 del 1991, secondo cui «[i]l piano per il parco […] ha valore anche di piano paesistico e di piano urbanistico e sostituisce i piani paesistici e i piani territoriali o urbanistici di qualsiasi livello». Il contrasto non potrebbe ritenersi superato da quanto previsto al comma 2-ter del medesimo art. 31 della legge reg. Lazio n. 29 del 1997, ossia che, nella conferenza dei servizi ai fini dell’approvazione del PUA, l’amministrazione procedente acquisisce il nulla osta dell’ente di gestione del parco. Secondo il ricorrente quest’ultima previsione non potrebbe ritenersi sostitutiva della complessa e partecipata procedura prevista per l’approvazione del piano dell’area protetta dalla legge n. 394 del 1991 e dall’art. 26, commi 2, 3 e 4, della stessa legge reg. Lazio n. 7 del 2018.
Da quanto detto deriverebbe il contrasto con l’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., poiché la norma regionale impugnata ridurrebbe in peius i livelli minimi uniformi di tutela previsti dalla legislazione statale in materia di tutela dell’ambiente. In proposito il ricorrente precisa che la legge n. 394 del 1991 costituisce esercizio della competenza esclusiva statale nella materia anzidetta; pertanto, le Regioni possono solo assicurare maggiori livelli di tutela delle aree protette. è richiamata al riguardo la giurisprudenza costituzionale secondo cui «Il territorio dei parchi, siano essi nazionali o regionali, ben può essere oggetto di regolamentazione da parte della Regione, in materie riconducibili ai commi terzo e quarto dell’art. 117 Cost., purché in linea con il nucleo minimo di salvaguardia del patrimonio naturale, da ritenere vincolante per le Regioni» (sentenza n. 44 del 2011).
Lo «standard minimo uniforme di tutela nazionale» si estrinsecherebbe nella predisposizione da parte degli enti gestori delle aree protette di strumenti programmatici e gestionali per la valutazione di rispondenza delle attività svolte alle esigenze ambientali; siffatti strumenti sarebbero identificabili nel regolamento (art. 11 della legge n. 394 del 1991), nel piano per il parco (art. 12) e nelle misure di salvaguardia adottate nelle more dell’istituzione dell’area protetta (artt. 6 e 8). Anche in relazione alle aree protette regionali il legislatore statale avrebbe predisposto un modello fondato sull’individuazione del loro soggetto gestore ad opera della legge regionale istitutiva (art. 23), sull’adozione di regolamenti di queste aree (art. 22, comma 1, lettera d) e su un piano per il parco (art. 25).
La difesa statale afferma altresì che non vi è dubbio che il legislatore statale abbia previsto, per le aree naturali protette regionali, «un quadro normativo meno dettagliato di quello predisposto per le aree naturali protette nazionali», con la conseguenza che le Regioni hanno «un margine di discrezionalità tanto in relazione alla disciplina delle stesse aree protette regionali quanto sul contemperamento tra la protezione di queste ultime e altri interessi meritevoli di tutela». Tuttavia, l’esistenza di un regolamento e di un piano dell’area protetta, cui devono conformarsi le attività svolte all’interno del parco, garantisce la corrispondenza ai canoni inderogabili imposti dalla normativa statale, i quali costituiscono standard minimi di tutela che possono solo essere innalzati dalle Regioni.
1.5.– L’art. 5, comma 6, lettera c), della legge reg. Lazio n. 7 del 2018 è impugnato per violazione dell’art. 117, terzo comma, Cost., in relazione agli artt. 36 e 37 del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, recante «Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia (Testo A)».
La norma regionale impugnata ha inserito l’art. 57-ter dopo l’art. 57-bis della legge della Regione Lazio 22 dicembre 1999, n. 38 (Norme sul governo del territorio). L’art. 57-ter stabilisce: «1. Per le finalità di cui agli articoli 57 e 57-bis per “edifici legittimi esistenti” si intendono anche quelli realizzati in assenza di titolo abilitativo in periodi antecedenti alla data di entrata in vigore della legge 6 agosto 1967, n. 765 (Modifiche ed integrazioni alla legge urbanistica 17 agosto 1942, n. 1150) ovvero che siano stati oggetto di accertamento di conformità, da parte dei responsabili dell’abuso, ai sensi degli articoli 36 e 37 del D.P.R. 380/2001. 2. Gli edifici di cui al comma 1 ubicati su terreni di proprietà di enti pubblici, sono acquisiti al patrimonio dei medesimi enti previo accertamento, da parte degli occupatori, dei requisiti previsti dal medesimo comma 1».
La difesa statale sottolinea che, ai sensi dell’art. 2 del d.P.R. n. 380 del 2001, «[l]e regioni esercitano la potestà legislativa concorrente in materia edilizia nel rispetto dei principi fondamentali della legislazione statale desumibili dalle disposizioni contenute nel testo unico». Tra tali principi il ricorrente annovera: la gradualità dei titoli abilitativi indicati nel testo unico, con il conseguente divieto di introdurne altri; l’inderogabilità della disciplina per l’attività edilizia in assenza di pianificazione urbanistica (art. 9); la definizione delle categorie di interventi edilizi (art. 3). A ciò si aggiunga che il decreto-legge 21 giugno 2013, n. 69 (Disposizioni urgenti per il rilancio dell’economia), convertito, con modificazioni, nella legge 9 agosto 2013, n. 98, ha introdotto l’art. 2-bis nel d.P.R. n. 380 del 2001 prevedendo che le Regioni possono stabilire disposizioni derogatorie in materia di limiti di distanza tra fabbricati.
Il ricorrente – dopo aver richiamato il contenuto degli artt. 36 e 37 del d.P.R. n. 380 del 2001, relativi, rispettivamente, all’«[a]ccertamento di conformità» e agli «[i]nterventi eseguiti in assenza o in difformità dalla segnalazione certificata di inizio attività e accertamento di conformità» – lamenta che la norma regionale impugnata, attribuendo la qualifica di “edificio legittimo esistente” ai manufatti per i quali si sono verificate le condizioni descritte nelle due norme statali richiamate, sia pure per le sole finalità connesse ai piani di utilizzazione aziendale in agricoltura e a quelli per le attività integrate e complementari, si porrebbe in contrasto con i principi fondamentali della materia. Essa violerebbe pertanto l’art. 117, terzo comma, Cost., che attribuisce alla competenza concorrente di Stato e Regioni le materie del governo del territorio e della protezione civile.
1.6.– L’art. 33, comma 1, lettera a), della legge reg. Lazio n. 7 del 2018 è impugnato per violazione dell’art. 117, secondo comma, lettere l) e m), Cost.
La norma regionale impugnata ha inserito l’art. 4-bis dopo l’art. 4 della legge della Regione Lazio 18 novembre 1999, n. 33 (Disciplina relativa al settore commercio). L’art. 4-bis (rubricato «Sportello unico per le attività produttive») al comma 3 prevedeva che «[a]i fini della presentazione e verifica formale della segnalazione certificata di inizio attività (SCIA), i soggetti interessati possono avvalersi della agenzia per le imprese in conformità alle disposizioni del decreto del Presidente della Repubblica 9 luglio 2010, n. 159 (Regolamento recante i requisiti e le modalità di accreditamento delle agenzie per le imprese, a norma dell’articolo 38, comma 4, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133)».
Il ricorrente sottolinea che, ai sensi dell’art. 5, comma 4, del d.P.R. n. 160 del 2010, la verifica formale della SCIA spetta esclusivamente al SUAP, mentre all’agenzia per le imprese è attribuita la funzione di rilascio di «una dichiarazione di conformità, comprensiva della SCIA o della domanda presentata dal soggetto interessato corredata dalle certificazioni ed attestazioni richieste, che costituisce titolo autorizzatorio per l’esercizio dell’attività e per l’avvio immediato dell’intervento dichiarato» (art. 6, comma 2, del d.P.R. n. 160 del 2010).
La difesa statale evidenzia, altresì, che il d.P.R. n. 159 del 2010, citato nella disposizione impugnata, non contiene alcuna menzione della verifica formale in capo alle agenzie per le imprese, poiché concerne la sola disciplina dei requisiti per il loro accreditamento.
Pertanto, l’art. 33, comma 1, lettera a), della legge reg. Lazio n. 7 del 2018, nella parte in cui ha introdotto il comma 3 dell’art. 4-bis della legge reg. Lazio n. 33 del 1999, sarebbe in contrasto con la normativa statale richiamata e quindi con l’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., che riserva alla legge statale la competenza in tema di ordinamento civile, e con l’art. 117, secondo comma, lettera m), Cost., in quanto la disciplina in materia di segnalazione certificata di attività attiene ai livelli essenziali delle prestazioni.
1.7.– L’art. 84, comma 1, lettera b), della legge reg. Lazio n. 7 del 2018 è impugnato per violazione dell’art. 117, secondo comma, lettere l) e m), Cost.
La norma regionale impugnata ha inserito l’art. 4-bis dopo l’art. 4 della legge della Regione Lazio 16 luglio 1998, n. 30 (Disposizioni in materia di trasporto pubblico locale). L’art. 4-bis (rubricato «Servizi sussidiari, integrativi e complementari al trasporto pubblico di linea») al comma 2 prevede che «[l]’inizio del servizio è subordinato alla preventiva segnalazione certificata di inizio attività (SCIA) di cui all’articolo 19 della legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi) e successive modifiche, presentata all’ente territoriale nel cui territorio il servizio è svolto, secondo i criteri di cui agli articoli 3 e 10, comma 2».
Preliminarmente il ricorrente sottolinea l’inconferenza del rinvio, operato dalla norma impugnata, agli artt. 3 e 10, comma 2, della legge reg. Lazio n. 30 del 1998, relativi, rispettivamente, alla classificazione dei servizi di trasporto pubblico locale in comunali, provinciali e regionali, e alle funzioni conferite al riguardo ai Comuni. In particolare, la difesa statale rileva che, quanto al citato art. 3, il Comune è l’ente territoriale di competenza a cui deve essere presentata la SCIA, mentre, in merito all’art. 10, comma 2, l’esercizio delle funzioni conferite al Comune, relativamente ai servizi di linea comunali, attiene a regimi amministrativi diversi dalla SCIA.
Pertanto, l’art. 84, comma 1, lettera b), della legge reg. Lazio n. 7 del 2018, nella parte in cui ha introdotto il comma 2 dell’art. 4-bis della legge reg. Lazio n. 30 del 1998, sarebbe in contrasto con la normativa statale richiamata e quindi con l’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., che riserva alla legge statale la competenza in tema di ordinamento civile, e con l’art. 117, secondo comma, lettera m), Cost., in quanto la disciplina in materia di segnalazione certificata di attività attiene ai livelli essenziali delle prestazioni, ai sensi dell’art. 29, comma 2-ter, della legge n. 241 del 1990.
2.– La Regione Lazio si è costituita in giudizio chiedendo che le questioni promosse siano dichiarate inammissibili e/o infondate.
2.1.– In relazione all’art. 5, comma 1, lettera g), numero 2), della legge reg. Lazio n. 7 del 2018, la difesa regionale rileva che le modifiche operate all’art. 26, comma 4, della legge reg. Lazio n. 29 del 1997 rispondono a una esigenza di semplificazione del procedimento di approvazione del piano delle aree naturali protette, al fine di poter giungere alla sua approvazione in tempi ragionevoli. Al riguardo, la resistente sottolinea come spesso i tempi di questo procedimento si siano oltremodo dilatati, producendo, in alcuni casi, contenziosi giudiziari che hanno portato dapprima a una diffida nei confronti della Regione e poi alla nomina di un commissario ad acta.
A detta della Regione Lazio, tale esigenza acceleratoria sarebbe in sintonia con quanto previsto dall’art. 29, comma 2-bis, della legge n. 241 del 1990, secondo cui attengono ai livelli essenziali delle prestazioni le disposizioni concernenti gli obblighi di concludere il procedimento entro il termine prefissato. In secondo luogo, la norma impugnata non si porrebbe in contrasto con la necessaria approvazione del piano da parte della Regione, secondo quanto previsto dall’art. 25, comma 2, della legge n. 394 del 1991. Infatti, quest’ultima disposizione sarebbe pienamente rispettata anche qualora si considerasse come atto approvativo finale quello deliberato dalla Giunta regionale; a sostegno di ciò la resistente sottolinea come la norma statale non distingua tra gli organi regionali, limitandosi a prevedere che il piano sia «approvato dalla regione».
Sarebbe, inoltre, «errato ed inconferente» il richiamo (operato dal ricorrente) della disciplina sul silenzio assenso. Innanzitutto, sarebbe improprio il riferimento all’art. 20 della legge n. 241 del 1990, in quanto questa disposizione circoscrive espressamente il proprio ambito di applicazione ai soli «procedimenti ad istanza di parte per il rilascio di provvedimenti amministrativi», ipotesi, questa, che non ricorrerebbe nel caso del procedimento di approvazione del piano delle aree protette. Semmai – aggiunge la resistente – potrebbe venire in rilievo l’art. 17-bis della legge n. 241 del 1990, il quale regolamenta il silenzio assenso tra amministrazioni pubbliche e tra queste e i gestori di beni o servizi pubblici. In secondo luogo, le limitazioni al ricorso al silenzio assenso in materia ambientale concernerebbero solo il citato art. 20 e non anche l’art. 17-bis, che, al comma 3, prevede una forma di silenzio assenso.
In conclusione, la Regione Lazio osserva che l’individuazione dell’organo regionale competente ad approvare il piano è rimessa alla sua autonoma determinazione, nell’ambito della propria organizzazione. Al riguardo, la difesa regionale sottolinea come in altre Regioni questo compito sia stato affidato alla Giunta; è citato l’art. 19, comma 2, della legge della Regione Lombardia 30 novembre 1983, n. 86 (Piano regionale delle aree regionali protette. Norme per l’istituzione e la gestione delle riserve, dei parchi e dei monumenti naturali nonché delle aree di particolare rilevanza naturale e ambientale), nel testo oggi vigente, secondo cui «[e]ntro centoventi giorni dal ricevimento, la Giunta regionale verifica il piano controdedotto e determina le modifiche necessarie rispetto ai propri indirizzi, agli atti di programmazione e pianificazione regionale e alle disposizioni di legge in materia; quindi procede all’approvazione del piano territoriale di coordinamento o della relativa variante con propria deliberazione soggetta a pubblicazione».
La resistente ritiene, quindi, che sia consentito alla Regione individuare nella Giunta l’organo competente ad approvare il piano e, di conseguenza, che la soluzione di lasciare comunque al Consiglio la possibilità di esprimersi, sia pure in tempi certi, non può ritenersi viziata da illegittimità costituzionale, non essendo sottratto all’organo elettivo il potere di approvazione.
2.2.– In merito all’impugnazione dell’art. 5, comma 1, lettera h), della legge reg. Lazio n. 7 del 2018, la resistente sostiene che le argomentazioni del ricorrente siano infondate stante il carattere «assolutamente puntuale» della disciplina regionale. Gli interventi oggetto della normativa censurata sarebbero infatti desumibili dal rinvio all’art. 6 del d.P.R. n. 380 del 2001, consistendo in quelli indicati da quest’ultima disposizione.
Sarebbe, inoltre, del tutto inconferente il richiamo alla disciplina relativa all’edilizia produttiva e al SUAP, in quanto estranea alla normativa relativa al rilascio del nulla osta prescritto, ai sensi della legge n. 394 del 1991, dalla stessa legge reg. Lazio n. 29 del 1997. Peraltro, l’attività del SUAP troverebbe autonoma e separata normazione nell’art. 33, comma 1, lettera a), della legge reg. Lazio n. 7 del 2018.
2.3.– Quanto all’art. 5, comma 1, lettera i), numero 5), della legge reg. Lazio n. 7 del 2018, la resistente sottolinea come la censurata esclusione del nulla osta per alcune «pratiche di conduzione delle aziende agricole che non comportino modificazioni sostanziali del territorio» non costituisca una novità introdotta dal legislatore regionale del 2018, essendo già contemplata dal testo previgente dell’art. 28 della legge reg. Lazio n. 29 del 1997. Pertanto, la modifica censurata si sarebbe limitata a «esplicitare ulteriormente il contenuto delle previgenti disposizioni regionali, per le quali era già escluso il rilascio del nulla osta».
Al riguardo la difesa regionale richiama il contenuto dell’art. 13 della legge n. 394 del 1991, in base al quale il preventivo rilascio del nulla osta da parte dell’ente parco sarebbe richiesto «non in assoluto, ma solo qualora sia contemporaneamente prescritto, dalla normativa statale o regionale, “il rilascio di concessioni o autorizzazioni relative ad interventi, impianti ed opere all’interno del parco”».
Pertanto, nel caso di specie, il nulla osta non sarebbe richiesto, in ragione del fatto che si tratta di pratiche di conduzione delle aziende agricole «in larga parte» coincidenti con le fattispecie enumerate dall’art. 6 del d.P.R. n. 380 del 2001 (rubricato «Attività edilizia libera») o «comunque teleologicamente ad esse riconducibili», per le quali non è richiesto alcun titolo abilitativo.
Non sarebbe, quindi, compromesso né limitato l’esercizio della competenza legislativa statale in materia di tutela dell’ambiente, anche in ragione del fatto che la norma regionale impugnata si limita a introdurre meccanismi di semplificazione procedimentale e amministrativa.
2.4.– Anche in relazione all’art. 5, comma 1, lettera i), numero 7), della legge reg. Lazio n. 7 del 2018, la resistente sottolinea come la norma impugnata non abbia alcuna portata innovativa della disciplina previgente.
Il legislatore regionale si sarebbe limitato, infatti, «ad operare una sorta di mero intervento di coordinamento» delle disposizioni recate dagli artt. 8, comma 4, lettera d), 26, comma 1-bis, lettera b), e 31 della legge reg. Lazio n. 29 del 1997, «riproducendone i medesimi contenuti sostanziali». La difesa regionale aggiunge che le disposizioni citate sono state introdotte dalla legge della Regione Lazio 10 novembre 2014, n. 10 (Modifiche alle leggi regionali relative al governo del territorio, alle aree naturali protette regionali ed alle funzioni amministrative in materia di paesaggio) e non sono mai state oggetto di rilievi di legittimità costituzionale. Dirimente sarebbe il richiamo all’art. 11, comma 3, della legge n. 394 del 1991, operato dal novellato art. 8, comma 4, della legge reg. Lazio n. 29 del 1997, con il quale il legislatore regionale ha inteso subordinare gli interventi di cui all’art. 31 di quest’ultima legge regionale alla clausola generale di salvaguardia prevista dal citato art. 11, comma 3. Da quanto detto conseguirebbe il rispetto dei livelli minimi di tutela dell’ambiente.
2.5.– La questione di legittimità costituzionale dell’art. 5, comma 6, lettera c), della legge reg. Lazio n. 7 del 2018 sarebbe infondata perché il ricorrente avrebbe travisato la lettura della normativa impugnata. La norma regionale, infatti, non definirebbe né introdurrebbe nuove categorie di «edifici legittimi» diverse da quelle già previste dalla legislazione statale, limitandosi a richiamare puntualmente gli artt. 36 e 37 del d.P.R. n. 380 del 2001, al solo fine di individuare le fattispecie cui trova applicazione l’art. 57 della legge reg. Lazio n. 38 del 1999.
2.6.– Quanto all’art. 33, comma 1, lettera a), della legge reg. Lazio n. 7 del 2018, la resistente sostiene che l’interpretazione seguita dal ricorrente non sia conforme «allo spirito» e «al lessico» della legge regionale impugnata.
La norma in esame, infatti, non intenderebbe incidere, né, «sulla base di una lettura costituzionalmente orientata», potrebbe farlo, sulle funzioni dell’agenzia per le imprese. Secondo la difesa regionale, dalla formulazione letterale, «sia pure non pienamente perspicua sotto il profilo tecnico», si deduce che la disposizione regionale ribadisce la possibilità in via generale per i soggetti interessati di avvalersi del supporto e dell’assistenza tecnica dell’agenzia per le imprese ai fini della predisposizione, verifica e presentazione della SCIA senza incidere sulle modalità della presentazione stessa e sull’iter istruttorio successivo a questa.
In definitiva, l’intento del legislatore regionale sarebbe quello di «fare riferimento alle funzioni generali di supporto e assistenza» riconosciute all’agenzia per le imprese dalla normativa statale, «senza alcuna volontà di modificare l’impianto normativo statale in materia di SCIA».
2.7.– Le censure mosse all’art. 84, comma 1, lettera b), della legge reg. Lazio n. 7 del 2018 sarebbero, invece, inammissibili «per la genericità ed indeterminatezza con cui le stesse sono formulate». Secondo la difesa regionale, infatti, il ricorrente si sarebbe limitato a rilevare un presunto contrasto con la normativa statale citata, omettendo di darne contezza.
3.– In prossimità della data fissata per l’udienza il Presidente del Consiglio dei ministri ha depositato una memoria nella quale, dopo aver ribadito le argomentazioni sviluppate nell’atto introduttivo del giudizio e aver replicato alle eccezioni formulate da controparte, insiste nelle conclusioni già rassegnate nel ricorso.
Considerato in diritto
1.– Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questioni di legittimità costituzionale di alcune disposizioni della legge della Regione Lazio 22 ottobre 2018, n. 7 (Disposizioni per la semplificazione e lo sviluppo regionale) e, tra queste, degli artt. 5, comma 1, lettere g), numero 2), h) e i), numeri 5) e 7), e comma 6, lettera c), 33, comma 1, lettera a), e 84, comma 1, lettera b), in riferimento agli artt. 97 e 117, commi secondo, lettere l), m) e s), e terzo, della Costituzione.
2.– Resta riservata a separata pronuncia la decisione delle ulteriori questioni di legittimità costituzionale promosse con il ricorso indicato in epigrafe.
3.– L’art. 5, comma 1, lettera g), numero 2), della legge reg. Lazio n. 7 del 2018 è impugnato per violazione degli artt. 97 e 117, secondo comma, lettere m) e s), Cost., in relazione all’art. 25, comma 2, della legge 6 dicembre 1991, n. 394 (Legge quadro sulle aree protette).
La disposizione regionale in esame si inserisce nel corpo della legge della Regione Lazio 6 ottobre 1997, n. 29 (Norme in materia di aree naturali protette regionali) e, in particolare, nella Sezione I («Aree naturali protette di interesse regionale») del Capo II («Organizzazione e gestione delle aree naturali protette»), modificando il comma 4 dell’art. 26, disciplinante il procedimento di approvazione del piano dell’area naturale protetta.
Tale piano, adottato dall’ente di gestione e trasmesso alla Giunta regionale (art. 26, comma 2), «è depositato per quaranta giorni presso le sedi degli enti locali interessati e della Regione. L’ente di gestione provvede, con apposito avviso da pubblicare su un quotidiano a diffusione regionale, a dare notizia dell’avvenuto deposito e del relativo periodo. Durante questo periodo chiunque può prenderne visione e presentare osservazioni scritte all’ente di gestione, il quale esprime il proprio parere entro i successivi trenta giorni e trasmette il parere e le osservazioni alla Giunta regionale. Entro tre mesi dal ricevimento di tale parere la Giunta regionale, previo esame, da effettuare entro il limite di tre anni, della struttura regionale competente in materia di aree naturali protette, apporta eventuali modifiche ed integrazioni, pronunciandosi contestualmente sulle osservazioni pervenute, e ne propone al Consiglio regionale l’approvazione. Trascorsi tre mesi dall’assegnazione della proposta di piano alla commissione consiliare competente, la proposta è iscritta all’ordine del giorno dell’Aula ai sensi dell’articolo 63, comma 3, del regolamento dei lavori del Consiglio regionale. Il Consiglio regionale si esprime sulla proposta di piano entro i successivi centoventi giorni, decorsi i quali il piano si intende approvato» (art. 26, comma 4, come riformulato).
3.1.– Preliminarmente, occorre delimitare l’ambito delle censure mosse dal ricorrente. Infatti, ad essere impugnato non è l’intero numero 2) della lettera g) del comma 1 dell’art. 5 della legge reg. Lazio n. 7 del 2018 ma solo il periodo finale, da esso aggiunto al comma 4 dell’art 26 della legge reg. Lazio n. 29 del 1997, là dove si prevede che «Il Consiglio regionale si esprime sulla proposta di piano entro i successivi centoventi giorni, decorsi i quali il piano si intende approvato».
Questa previsione si porrebbe in contrasto con l’art. 25, comma 2, della legge n. 394 del 1991, il quale stabilisce che «[i]l piano per il parco è adottato dall’organismo di gestione del parco ed è approvato dalla regione […]». La norma impugnata disattenderebbe dunque la previsione legislativa statale che prevede un’approvazione formale del piano da parte della Regione. A sua volta, la norma statale che il ricorrente ritiene violata, contenuta nella disciplina delle aree protette recata dalla legge n. 394 del 1991, sarebbe riconducibile alla competenza esclusiva statale ex art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.
Nel ricorso si contesta altresì la previsione di una forma di silenzio assenso a conclusione dell’iter di approvazione del piano e si sottolinea come questo istituto non possa essere ammesso «nei procedimenti ad elevata discrezionalità», nell’ambito dei quali rientrerebbe anche quello di adozione e approvazione del piano del parco di cui all’art. 25 della legge n. 394 del 1991. Inoltre, il ricorso all’istituto del silenzio assenso nella materia ambientale sarebbe limitato dall’art. 20, comma 4, della legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi).
Per queste ragioni la norma impugnata si porrebbe in contrasto sia con il principio di buon andamento dell’amministrazione previsto all’art. 97 Cost. sia con l’art. 117, secondo comma, lettere m) e s), Cost., in quanto derogherebbe «ai livelli minimi uniformi previsti dalla legislazione statale nell’esercizio della competenza esclusiva dello Stato in materia di tutela dell’ambiente».
La Regione Lazio replica che la norma impugnata risponderebbe a una esigenza di semplificazione del procedimento di approvazione del piano delle aree naturali protette, diretta a consentire la sua approvazione in tempi ragionevoli. La norma regionale, inoltre, non si porrebbe in contrasto con l’art. 25, comma 2, della legge n. 394 del 1991, poiché quest’ultima non distingue tra gli organi regionali, limitandosi a prevedere che il piano sia «approvato dalla regione». Errato sarebbe ancora il richiamo della disciplina sul silenzio assenso, in quanto il citato art. 20 della legge n. 241 del 1990 circoscrive espressamente il proprio ambito di applicazione ai soli «procedimenti ad istanza di parte per il rilascio di provvedimenti amministrativi», ipotesi, questa, che non ricorrerebbe nel caso del procedimento di approvazione del piano delle aree protette.
3.2.– Le questioni promosse non sono fondate.
3.2.1.– Occorre innanzitutto sottolineare che la norma impugnata (art. 5, comma 1, lettera g, numero 2, della legge reg. Lazio n. 7 del 2018) interviene – analogamente ad altre norme oggetto del presente giudizio (art. 5, comma 1, lettere h e i, numeri 5 e 7) che saranno esaminate più avanti – sul tessuto normativo della legge della Regione Lazio n. 29 del 1997, modificandone l’art. 26, comma 4. Sebbene si tratti di norme aventi contenuti diversi e, quindi, di questioni dotate di una propria autonomia, è opportuno inquadrarle unitariamente per poi prendere in esame partitamente le censure prospettate.
La legge reg. Lazio n. 29 del 1997 si inserisce in un panorama legislativo che, dopo l’entrata in vigore della legge n. 394 del 1991, ha visto le Regioni dotarsi ex novo di una disciplina in materia o modificare leggi regionali preesistenti, al fine di adeguare il proprio ordinamento al mutato quadro normativo statale.
L’intervento legislativo del 1991 traccia i caratteri di quello che può essere definito l’“ordinamento giuridico” delle aree protette, al cui interno sono previsti, tra l’altro: una classificazione delle aree naturali protette (parchi nazionali, parchi naturali regionali, riserve naturali statali e regionali: art. 2); una serie di strumenti di collaborazione tra Stato, Regioni ed enti locali e comunque di forme di coinvolgimento di questi ultimi (specialmente artt. 1-bis, 3, 6, 7 e 22); una compiuta disciplina delle aree naturali protette nazionali (artt. da 8 a 21), imperniata essenzialmente su due soggetti, l’ente parco (art. 9) e la comunità del parco (art. 10), e su due strumenti di regolamentazione delle attività, il regolamento del parco (art. 11) e il piano per il parco (art. 12); la sottoposizione al preventivo nulla osta di tutte le concessioni o autorizzazioni per interventi al loro interno (art. 13); un’ampia disciplina delle aree naturali protette regionali (artt. da 22 a 28).
In particolare, l’art. 23 della legge n. 394 del 1991 prevede che la legge regionale istitutiva del parco naturale regionale «definisce la perimetrazione provvisoria e le misure di salvaguardia, individua il soggetto per la gestione del parco e indica gli elementi del piano per il parco di cui all’articolo 25, comma 1, nonché i principi del regolamento del parco». L’art. 25 stabilisce che strumenti di attuazione delle finalità del parco naturale regionale sono il piano per il parco e il piano pluriennale economico e sociale per la promozione delle attività compatibili.
Il legislatore statale ha inteso dunque introdurre, per le aree protette nazionali e per quelle regionali, due modelli normativi caratterizzati da forti analogie, individuando nel piano per il parco e nel regolamento gli strumenti fondamentali per la disciplina delle attività consentite al loro interno. Più precisamente, quanto alle aree protette regionali, il piano per il parco «è adottato dall’organismo di gestione del parco ed è approvato dalla regione»; inoltre, «[e]sso ha valore anche di piano paesistico e di piano urbanistico e sostituisce i piani paesistici e i piani territoriali o urbanistici di qualsiasi livello» (art. 25, comma 2).
Questa legge – intervenuta prima della riforma costituzionale del Titolo V della Parte II della Costituzione – intersecava al momento della sua entrata in vigore una serie di competenze regionali (fra cui quelle di tipo concorrente in materia di urbanistica, di caccia, di pesca, ma anche di acque minerali e termali, di cave e torbiere) e non a caso, dunque, il suo art. 23 rimetteva, come continua a rimettere, a una legge regionale l’istituzione del parco naturale regionale, sia pure nel rispetto dei principi fondamentali individuati nell’art. 22.
All’indomani della revisione costituzionale del 2001 questa Corte ha individuato l’ambito principale di pertinenza della normativa in materia di aree naturali protette nella «tutela dell’ambiente» (tra le più recenti, sentenze n. 180 del 2019, n. 245, n. 206 e n. 121 del 2018, n. 36 del 2017, n. 212 del 2014, n. 171 del 2012), oltre che nella materia del «governo del territorio», e ha ricondotto in particolare la previsione di strumenti regolatori delle attività esercitabili all’interno del parco alla competenza statale in tema di standard minimi uniformi di tutela ambientale (tra le altre, sentenze n. 180 del 2019, n. 245 e n. 121 del 2018, n. 74 del 2017).
3.2.2.– Nel caso in esame, l’impugnato art. 5, comma 1, lettera g), numero 2), della legge reg. Lazio n. 7 del 2018 ha modificato il procedimento di approvazione del piano dell’area naturale protetta regionale prevedendo che essa avvenga all’esito di un complesso iter che, dopo l’adozione del piano stesso da parte dell’ente di gestione, vede protagonista la Giunta regionale, alla quale spetta il potere di apportare eventuali modifiche e integrazioni al testo adottato dall’ente di gestione, di pronunciarsi sulle osservazioni pervenute e di formulare al Consiglio una proposta per l’approvazione. Al termine di questa fase l’approvazione può conseguire, alternativamente, o a una delibera espressa di approvazione da parte del Consiglio, o, in caso di inerzia del Consiglio stesso, al riconoscimento del valore di approvazione alla delibera di proposta della Giunta.
Il legislatore regionale del Lazio ha inteso dunque dare attuazione alla previsione statale dell’art. 25, comma 2, della legge n. 394 del 1991 (secondo cui il piano «è approvato dalla regione»), facendo discendere l’approvazione del piano da parte della Regione, dalla complessiva interazione fra Giunta e Consiglio e, per il caso in cui il Consiglio sia rimasto inerte, non dalla sua mera inerzia, ma da una già intervenuta determinazione della Giunta. Tale complessa attività, che si configura come una sorta di subprocedimento nell’ambito del procedimento di approvazione del piano, trova dunque in ogni caso la sua manifestazione espressa – ciò che necessariamente ne esclude il preteso carattere tacito – alternativamente nella deliberazione del Consiglio regionale o, ove questa non intervenga nel termine, nella deliberazione della Giunta di approvazione della proposta.
Plurime ragioni, del resto, confermano l’impossibilità di ricondurre il meccanismo di approvazione del piano disegnato dal legislatore regionale del Lazio all’istituto del silenzio assenso, e in particolare al modello legale del silenzio assenso previsto dalla legge n. 241 del 1990.
Innanzitutto è inconferente, come giustamente osserva la difesa della resistente, il richiamo all’art. 20 della legge n. 241 del 1990, che concerne la diversa ipotesi di «procedimenti ad istanza di parte per il rilascio di provvedimenti amministrativi». La norma che riguarda il silenzio assenso tra amministrazioni pubbliche – quali sono nella specie l’ente di gestione che adotta il piano dell’area naturale protetta regionale e l’organo regionale che tale piano approva – sarebbe, semmai, l’art. 17-bis della stessa legge n. 241 del 1990. Ma nemmeno il riferimento a tale norma – che comunque il ricorrente non opera – sarebbe stato decisivo, giacché nel caso di specie, come detto, la relazione che si instaura, nell’ambito del procedimento di approvazione del piano, fra l’ente di gestione, competente per l’adozione, e l’organo della Regione, cui compete l’approvazione, vede concludersi ciascuna delle due fasi procedimentali con un provvedimento espresso.
Nella sostanza si deve osservare inoltre che, se la ratio della disposizione statale interposta (art. 25, comma 2, della legge n. 394 del 1991) risiede nell’esigenza di assicurare una formale ed espressa assunzione di responsabilità da parte dell’organo chiamato ad approvare il piano, non vi è dubbio che la determinazione della Giunta regionale di proposta al Consiglio, come disciplinata dalla norma regionale in esame, presenta tutti gli elementi necessari a riconoscerle il valore di provvedimento espresso di approvazione nel caso di inutile decorso del termine di intervento del Consiglio. Approvare espressamente il piano per il parco equivale a introdurre nell’arena pubblica regionale i contenuti del piano stesso, a sottoporli a discussione e a contestazione e, infine, a chiamare le parti in gioco a un’assunzione di responsabilità sulla sua approvazione o, in ipotesi, sulla sua bocciatura. Ciò è quanto avviene nel caso di specie nel quale la Giunta, come prevede la disposizione contestata, prende atto del piano adottato dall’ente di gestione, apporta eventuali modifiche e integrazioni e si pronuncia «contestualmente sulle osservazioni pervenute» predisponendo così la proposta al Consiglio, e ciò fa nella piena consapevolezza che tale sua proposta è destinata a diventare definitiva e, come tale, formale atto di approvazione del piano nel caso in cui il Consiglio non provveda nel termine indicato.
Da ultimo, occorre precisare che la norma statale interposta non preclude affatto che la legge regionale affidi alla Giunta regionale il potere di approvare il piano. La legge statale ha rimesso infatti al legislatore regionale il compito di individuare l’organo deputato a siffatta approvazione, e le diverse leggi regionali in materia hanno variamente modulato questa competenza, attribuendola ora al Consiglio, ora alla Giunta e ora a entrambi.
Da quanto detto deriva che la norma impugnata non si pone in contrasto con l’art. 25, comma 2, della legge n. 394 del 1991. Si deve, pertanto, escludere la fondatezza delle questioni promosse in riferimento all’art. 117, secondo comma, lettere m) e s), Cost., per interposizione dell’anzidetta norma statale.
Per le stesse ragioni è infondata la questione promossa per violazione dell’art. 97 Cost., in quanto anch’essa basata sul presupposto che la norma impugnata preveda un meccanismo di formazione tacita dell’atto di approvazione.
4.– L’art. 5, comma 1, lettera h), della legge reg. Lazio n. 7 del 2018 è impugnato per violazione dell’art. 117, secondo comma, lettere l) e m), Cost., in relazione all’art. 4, comma 6, del decreto del Presidente della Repubblica 7 settembre 2010, n. 160 (Regolamento per la semplificazione ed il riordino della disciplina sullo sportello unico per le attività produttive, ai sensi dell’articolo 38, comma 3, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133).
Il comma 1-bis, introdotto dalla norma impugnata nell’art. 28 della legge reg. Lazio n. 29 del 1997, prevede che «[n]el rispetto di quanto previsto dal decreto legislativo 25 novembre 2016, n. 222 (Individuazione di procedimenti oggetto di autorizzazione, segnalazione certificata di inizio di attività (SCIA), silenzio assenso e comunicazione e di definizione dei regimi amministrativi applicabili a determinate attività e procedimenti, ai sensi dell’articolo 5 della legge 7 agosto 2015, n. 124), la richiesta per la realizzazione degli interventi di cui all’articolo 6 del D.P.R. 380/2001 è presentata allo sportello unico di cui all’articolo 5 del medesimo decreto. Per tali fattispecie, il nulla osta di cui al comma 1 è reso entro sessanta giorni dal ricevimento da parte dell’ente gestore della richiesta, decorsi inutilmente i quali il titolo abilitativo si intende reso».
4.1.– Il ricorrente si duole della genericità della norma regionale, che sottoporrebbe a nulla osta un insieme indefinito di interventi, compresi quelli di «[a]ttività edilizia libera» ai sensi dell’art. 6 del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, recante «Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia (Testo A)». Tale previsione risulterebbe in contraddizione con quanto previsto dal comma 1 dell’art. 28 della stessa legge reg. Lazio n. 29 del 1997 e soprattutto dall’art. 13 della legge n. 394 del 1991, che sottopongono a preventivo nulla osta da parte dell’ente di gestione il solo «rilascio di concessioni o autorizzazioni, relative ad interventi, impianti ed opere all’interno» del parco nazionale (art. 13, comma 1, della legge n. 394 del 1991) o dell’area protetta regionale (art. 28, comma 1, della legge reg. Lazio n. 29 del 1997).
Di conseguenza, la previsione del nulla osta riguarderebbe i soli interventi, impianti e opere per i quali è necessario il rilascio di concessioni o autorizzazioni e tra questi non rientrerebbero gli interventi di attività edilizia libera, che «sono eseguiti senza alcun titolo abilitativo» (art. 6 d.P.R. n. 380 del 2001).
4.2.– Le questioni non sono fondate, nei termini di seguito indicati.
Il ricorrente formula le censure per violazione dell’art. 117, secondo comma, lettere l) e m), Cost., muovendo dal presupposto che il carattere generale della norma impugnata comporti, per un verso, che anche gli interventi non soggetti a titolo abilitativo siano sottoposti al regime del nulla osta, e, per altro verso, che le modalità di rilascio del nulla osta per attività produttiva non siano determinate.
Tale presupposto interpretativo deve essere, però, escluso. Il ricorrente fonda le sue argomentazioni sulla sostanziale sovrapposizione (quanto a fattispecie regolate) del primo e del secondo periodo del nuovo comma 1-bis dell’art. 28 della legge reg. Lazio n. 29 del 1997, che invece hanno ad oggetto interventi diversi. Il primo periodo si riferisce agli interventi di cui all’art. 6 del d.P.R. n. 380 del 2001 al solo fine di prevedere che la richiesta per la loro realizzazione deve essere presentata allo sportello unico. Il secondo periodo si riferisce invece, con tutta evidenza, agli interventi per i quali è necessario «il nulla osta di cui al comma 1» e prevede che se quest’ultimo non è reso entro sessanta giorni dalla richiesta, il titolo abilitativo si intende reso, riproducendo, per questo aspetto, il meccanismo già previsto dall’art. 13, comma 1, della legge n. 394 del 1991.
La disposizione impugnata non altera dunque il regime del nulla osta, rispetto al quale resta valido quanto disposto dall’art. 28, comma 1, della legge reg. Lazio n. 29 del 1997, e cioè che esso è richiesto per gli interventi soggetti a titolo abilitativo edilizio.
In conclusione, le censure prospettate si fondano su un erroneo presupposto interpretativo, che determina la loro infondatezza nei termini sopra indicati.
5.– L’art. 5, comma 1, lettera i), numero 5), della legge reg. Lazio n. 7 del 2018 è impugnato per violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., in relazione all’art. 13 della legge n. 394 del 1991.
La norma regionale impugnata ha introdotto il comma 1-bis nell’art. 31 della legge reg. Lazio n. 29 del 1997. Tale comma 1-bis prevede che «[s]ono consentiti e non rientrano negli obblighi di cui all’articolo 28 le ricorrenti pratiche di conduzione delle aziende agricole che non comportino modificazioni sostanziali del territorio ed in particolare: a) la manutenzione ordinaria del sistema idraulico agrario e del sistema infrastrutturale aziendale esistenti; b) l’impianto o l’espianto delle colture arboree e le relative tecniche utilizzate; c) l’utilizzo delle serre stagionali non stabilmente infisse al suolo; d) il transito e la sosta di mezzi motorizzati fuori dalle strade statali, provinciali, comunali, vicinali gravate dai servizi di pubblico passaggio e private per i mezzi collegati all’esercizio delle attività agricole di cui al presente articolo; e) l’ordinamento produttivo ed i relativi piani colturali promossi e gestiti dall’impresa agricola; f) la raccolta e il danneggiamento della flora spontanea derivanti dall’esercizio delle attività aziendali di cui all’articolo 2 della L.R. 14/2006».
5.1.– Secondo il ricorrente la norma in esame escluderebbe dall’obbligo del nulla osta di cui all’art. 28 della stessa legge reg. Lazio n. 7 del 2018 una serie di interventi potenzialmente idonei a incidere, in maniera significativa, sull’ambiente naturale, consentendone la realizzazione in tutte le zone dell’area protetta, compresa la zona A di riserva integrale, senza prevedere alcuna modalità di verifica e di controllo sugli interventi stessi.
La previsione si porrebbe, quindi, in contrasto con l’art. 13 della legge n. 394 del 1991, che subordina al preventivo nulla osta dell’ente parco il rilascio di concessioni o autorizzazioni relative ad interventi, impianti ed opere all’interno del parco. Il contrasto con l’art. 13 della legge n. 394 del 1991 determinerebbe la violazione della competenza statale in materia di «tutela dell’ambiente» di cui all’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.
La resistente si difende con due argomenti: il primo volto a dimostrare l’inammissibilità della censura e il secondo a sostegno della infondatezza.
5.2.– La questione promossa è ammissibile e fondata.
5.2.1.– Il primo argomento della difesa regionale riguarda la sua ammissibilità e muove dalla considerazione che la norma impugnata non costituirebbe una novità introdotta dal legislatore regionale del 2018, essendo già contemplata dal testo previgente dell’art. 28 della legge reg. Lazio n. 29 del 1997. Pertanto, la modifica censurata si sarebbe limitata a «esplicitare ulteriormente il contenuto delle previgenti disposizioni regionali, per le quali era già escluso il rilascio del nulla osta».
L’argomento non ha tuttavia alcun rilievo, essendo questa Corte chiamata ad esaminare la conformità a Costituzione delle norme oggi impugnate, a prescindere dal fatto che fattispecie simili a quelle contestate fossero previste nella normativa preesistente. Secondo il costante orientamento di questa Corte, infatti, non osta all’ammissibilità della questione di legittimità costituzionale in via principale l’integrale coincidenza della disposizione impugnata con il testo di altra anteriore non impugnata, atteso che l’istituto dell’acquiescenza non è applicabile ai giudizi in via principale e che la norma impugnata ha comunque l’effetto di reiterare la lesione da cui deriva l’interesse a ricorrere dello Stato (tra le più recenti, sentenze n. 178 del 2019 e n. 171 del 2018). Peraltro nel caso di specie non si è in presenza di un’ipotesi di questo tipo, giacché non è dato di rinvenire nell’ordinamento regionale alcuna normativa del tutto sovrapponibile a quella oggi all’esame di questa Corte.
5.2.2.– Il secondo argomento, utilizzato dalla Regione a sostegno della non fondatezza della questione, fa leva sul fatto che le «ricorrenti pratiche di conduzione delle aziende agricole», per le quali la normativa impugnata esclude la necessità di acquisire il nulla osta, sarebbero «in larga parte» coincidenti con le fattispecie enumerate dall’art. 6 del d.P.R. n. 380 del 2001 (rubricato «Attività edilizia libera») o «comunque teleologicamente ad esse riconducibili», per le quali non è richiesto alcun titolo abilitativo. Già dal tenore letterale della motivazione addotta (là dove si parla di interventi «in larga parte» coincidenti) si deduce l’esistenza di un margine di non coincidenza delle due elencazioni. In altre parole, la generica formulazione della disposizione regionale è tale da consentire di escludere dall’obbligo del nulla osta un insieme, anche piccolo, di pratiche di conduzione delle aziende agricole: la norma impugnata consente infatti la deroga agli obblighi di cui all’art. 28 per le «ricorrenti pratiche di conduzione delle aziende agricole che non comportino modificazioni sostanziali del territorio», senza ulteriori specificazioni, e la successiva elencazione non esaurisce il novero di queste «pratiche», essendo preceduta dall’espressione «in particolare» che esclude il carattere esaustivo degli interventi considerati.
Ne consegue la violazione dell’art. 13 della legge n. 394 del 1991, che, come già rilevato, prescrive che tutti gli interventi, gli impianti e le opere per i quali sia necessario il rilascio di concessioni o autorizzazioni siano sottoposti al preventivo nulla osta dell’ente parco.
Il contrasto con l’art. 13 determina, di riflesso, la violazione della competenza statale in materia di tutela dell’ambiente, ex art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., e quindi l’illegittimità costituzionale della norma impugnata.
6.– L’art. 5, comma 1, lettera i), numero 7), della legge reg. Lazio n. 7 del 2018 è impugnato per violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., in relazione agli artt. 22, 23 e 25, comma 2, della legge n. 394 del 1991.
La norma regionale impugnata ha modificato il comma 2-bis dell’art. 31 della legge reg. Lazio n. 29 del 1997, il quale, nel testo riformato, prevede che «Per favorire lo svolgimento delle attività di cui al presente articolo, i soggetti di cui all’articolo 57 e 57-bis della L.R. n. 38/1999 possono presentare il PUA, redatto secondo le modalità ivi previste, nel rispetto delle forme di tutela di cui alla presente legge. Il PUA redatto secondo le modalità della L.R. 38/1999, previa indicazione dei risultati che si intendono perseguire, può prevedere la necessità di derogare alle previsioni del piano dell’area naturale protetta redatto ai sensi dell’articolo 26, comma 1, lettera f) ad esclusione delle normative definite per le zone di riserva integrale».
6.1.– Il ricorrente impugna il secondo periodo di questa disposizione (introdotto dal numero 7.2 dell’art. 5, comma 1, lettera i, della legge reg. Lazio n. 7 del 2018) perché, consentendo che il PUA (piano di utilizzazione aziendale) possa derogare alle previsioni del piano dell’area naturale protetta, si porrebbe in contrasto con l’art. 25, comma 2, della legge n. 394 del 1991, secondo cui «[i]l piano per il parco […] ha valore anche di piano paesistico e di piano urbanistico e sostituisce i piani paesistici e i piani territoriali o urbanistici di qualsiasi livello». Da questo deriverebbe il contrasto con l’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., poiché la norma regionale impugnata ridurrebbe in peius i livelli minimi uniformi di tutela previsti dalla legislazione statale in materia di tutela dell’ambiente. Nel caso di specie lo «standard minimo uniforme di tutela nazionale» si estrinsecherebbe nella predisposizione da parte degli enti gestori delle aree protette di strumenti programmatici e gestionali per la valutazione di rispondenza delle attività svolte alle esigenze ambientali.
Secondo la resistente, la norma impugnata non avrebbe alcuna portata innovativa della disciplina previgente. Il legislatore regionale si sarebbe limitato, infatti, «ad operare una sorta di mero intervento di coordinamento» delle disposizioni recate dagli artt. 8, comma 4, lettera d), 26, comma 1-bis, lettera b), e 31 della legge reg. Lazio n. 29 del 1997, «riproducendone i medesimi contenuti sostanziali». La difesa regionale aggiunge che le disposizioni citate sono state introdotte dalla legge della Regione Lazio 10 novembre 2014, n. 10 (Modifiche alle leggi regionali relative al governo del territorio, alle aree naturali protette regionali ed alle funzioni amministrative in materia di paesaggio) e non sono mai state oggetto di censure di illegittimità costituzionale.
6.2.– La questione promossa è ammissibile e fondata.
Anche in questo caso la resistente si difende rilevando che la norma impugnata non avrebbe «alcuna portata innovativa», in quanto il legislatore regionale si sarebbe limitato «ad operare una sorta di mero intervento di coordinamento» delle disposizioni recate dagli artt. 8, comma 4, lettera d), 26, comma 1-bis, lettera b), e 31 della legge reg. Lazio n. 29 del 1997, «riproducendone i medesimi contenuti sostanziali».
Al riguardo è agevole rilevare che le ipotesi indicate nei citati articoli della legge reg. Lazio n. 29 del 1997 non coincidono affatto con quelle ricomprese nell’ampia e indeterminata formula introdotta dalla disposizione impugnata, che consente al PUA di disporre «la necessità di derogare alle previsioni del piano dell’area naturale protetta».
Tale norma si pone in contrasto non solo con gli artt. 22 e 23 della legge n. 394 del 1991, che individuano nel piano del parco uno degli strumenti di attuazione delle finalità del parco stesso, ma soprattutto con l’art. 25, comma 2, della medesima legge, che riconosce al piano per il parco il «valore anche di piano paesistico e di piano urbanistico» e che configura il piano in questione come strumento di pianificazione sostitutivo dei piani paesistici e di quelli territoriali o urbanistici di qualsiasi livello.
Poiché le anzidette norme statali sono espressione della competenza esclusiva in materia di tutela dell’ambiente – più volte sottolineata da questa Corte nelle pronunce richiamate nel punto 3.2.1. – la norma impugnata viola l’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.
Deve essere pertanto dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’art. 5, comma 1, lettera i), numero 7.2), della legge reg. Lazio n. 7 del 2018, che, inserendo il secondo periodo del comma 2-bis dell’art. 31 della legge reg. Lazio n. 29 del 1997, ha previsto che «[i]l PUA redatto secondo le modalità della L.R. 38/1999, previa indicazione dei risultati che si intendono perseguire, può prevedere la necessità di derogare alle previsioni del piano dell’area naturale protetta redatto ai sensi dell’articolo 26, comma 1, lettera f) ad esclusione delle normative definite per le zone di riserva integrale».
7.– L’art. 5, comma 6, lettera c), della legge reg. Lazio n. 7 del 2018 è impugnato per violazione dell’art. 117, terzo comma, Cost., in relazione agli artt. 36 e 37 del d.P.R. n. 380 del 2001.
La norma regionale impugnata ha introdotto l’art. 57-ter nella legge della Regione Lazio 22 dicembre 1999, n. 38 (Norme sul governo del territorio). La nuova disposizione, rubricata «Definizione di edifici legittimi esistenti», prevede che «1. Per le finalità di cui agli articoli 57 e 57-bis per “edifici legittimi esistenti” si intendono anche quelli realizzati in assenza di titolo abilitativo in periodi antecedenti alla data di entrata in vigore della legge 6 agosto 1967, n. 765 (Modifiche ed integrazioni alla legge urbanistica 17 agosto 1942, n. 1150) ovvero che siano stati oggetto di accertamento di conformità, da parte dei responsabili dell’abuso, ai sensi degli articoli 36 e 37 del D.P.R. 380/2001. 2. Gli edifici di cui al comma 1 ubicati su terreni di proprietà di enti pubblici, sono acquisiti al patrimonio dei medesimi enti previo accertamento, da parte degli occupatori, dei requisiti previsti dal medesimo comma 1».
7.1.– Il ricorrente – dopo aver richiamato il contenuto degli artt. 36 e 37 del d.P.R. n. 380 del 2001, relativi, rispettivamente, all’«[a]ccertamento di conformità» e agli «[i]nterventi eseguiti in assenza o in difformità dalla segnalazione certificata di inizio attività e accertamento di conformità» – afferma che la norma regionale impugnata, attribuendo la qualifica di “edificio legittimo esistente” ai manufatti per i quali si sono verificate le condizioni descritte nelle due norme statali richiamate, sia pure per le sole finalità connesse ai piani di utilizzazione aziendale in agricoltura e a quelli per le attività integrate e complementari, si porrebbe in contrasto con i principi fondamentali della materia «governo del territorio» alla quale sarebbe riconducibile la norma impugnata.
Secondo la difesa regionale il ricorrente avrebbe travisato il senso della disposizione impugnata, che si limiterebbe a richiamare puntualmente gli artt. 36 e 37 del d.P.R. n. 380 del 2001, al solo fine di individuare le fattispecie cui trova applicazione l’art. 57 della legge reg. Lazio n. 38 del 1999.
7.2.– La questione è fondata.
Preliminarmente, occorre precisare i termini della questione. L’art. 57 della legge reg. Lazio n. 38 del 1999 disciplina i piani di utilizzazione aziendale (PUA), mentre l’art. 57-bis disciplina i PUA per le attività integrate e complementari. Sono tali quelle attività integrate e complementari all’attività agricola compatibili con la destinazione di zona agricola, e in particolare: 1) ricettività e turismo rurale; 2) trasformazione e vendita diretta dei prodotti derivanti dall’esercizio delle attività agricole tradizionali; 3) ristorazione e degustazione dei prodotti tipici derivanti dall’esercizio delle attività agricole tradizionali; 4) attività culturali, didattiche, sociali, ricreative e terapeutico-riabilitative; 5) accoglienza ed assistenza degli animali.
A loro volta, gli artt. 36 e 37 del d.P.R. n. 380 del 2001 riguardano, rispettivamente, l’accertamento di conformità e gli interventi eseguiti in assenza o in difformità dalla segnalazione certificata di inizio attività e accertamento di conformità. Nelle due ipotesi sono consentiti il permesso in sanatoria e la sanatoria dell’intervento a condizione che sussista la cosiddetta doppia conformità, cioè «se l’intervento risulti conforme alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente sia al momento della realizzazione dello stesso, sia al momento della presentazione della domanda». I citati artt. 36 e 37 recano quindi norme di principio nella materia del governo del territorio (tra le più recenti, sentenze n. 2 del 2019, n. 68 del 2018, n. 232 e n. 107 del 2017, n. 101 del 2013).
Con la norma impugnata il legislatore regionale pretende di attribuire la qualifica di «edifici legittimi esistenti» a determinati edifici sia pure ai limitati fini dell’art. 57 e dell’art. 57-bis della legge reg. Lazio n. 38 del 1999, sostituendosi, per questo verso, al legislatore statale cui spetta, nell’esercizio della competenza concorrente in materia di governo del territorio, il compito di porre le norme di principio che consentano di qualificare un immobile come edificio legittimo esistente.
La natura di normativa di principio della disciplina statale concernente il regime della sanatoria degli interventi edilizi abusivi rende illegittimo l’intervento regionale che, quand’anche fosse meramente ripetitivo delle previsioni statali, non potrebbe superare il test di costituzionalità.
Deve essere, pertanto, dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’art. 5, comma 6, lettera c), della legge reg. Lazio n. 7 del 2018, che ha introdotto l’art. 57-ter nella legge reg. Lazio n. 38 del 1999.
8.– L’art. 33, comma 1, lettera a), della legge reg. Lazio n. 7 del 2018 è impugnato per violazione dell’art. 117, secondo comma, lettere l) e m), Cost. La norma regionale impugnata ha introdotto, nella legge della Regione Lazio 18 novembre 1999, n. 33 (Disciplina relativa al settore commercio), l’art. 4-bis, rubricato «Sportello unico per le attività produttive».
8.1.– Il ricorrente appunta le sue censure in particolare sul comma 3 del citato art. 4-bis, alla cui stregua «[a]i fini della presentazione e verifica formale della segnalazione certificata di inizio attività (SCIA), i soggetti interessati possono avvalersi della agenzia per le imprese in conformità alle disposizioni del decreto del Presidente della Repubblica 9 luglio 2010, n. 159 (Regolamento recante i requisiti e le modalità di accreditamento delle agenzie per le imprese, a norma dell’articolo 38, comma 4, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133)».
Più precisamente, la difesa erariale sottolinea che, ai sensi dell’art. 5, comma 4, del decreto del Presidente della Repubblica 7 settembre 2010, n. 160 (Regolamento per la semplificazione ed il riordino della disciplina sullo sportello unico per le attività produttive, ai sensi dell’articolo 38, comma 3, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133), la verifica formale della SCIA spetta esclusivamente allo sportello unico per le attività produttive (SUAP), mentre all’agenzia per le imprese è attribuita la funzione di rilascio di «una dichiarazione di conformità, comprensiva della SCIA o della domanda presentata dal soggetto interessato corredata dalle certificazioni ed attestazioni richieste, che costituisce titolo autorizzatorio per l’esercizio dell’attività e per l’avvio immediato dell’intervento dichiarato» (art. 6, comma 2, del d.P.R. n. 160 del 2010).
La difesa statale mette in evidenza, altresì, il fatto che il d.P.R. n. 159 del 2010, citato nella disposizione impugnata, non contiene alcuna menzione della verifica formale in capo alle agenzie per le imprese, poiché concerne la sola disciplina dei requisiti per l’accreditamento delle stesse.
Pertanto, l’art. 33, comma 1, lettera a), della legge reg. Lazio n. 7 del 2018, nella parte in cui ha introdotto il comma 3 dell’art. 4-bis della legge reg. Lazio n. 33 del 1999, sarebbe in contrasto con la normativa statale richiamata e quindi con l’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., che riserva alla legge statale la disciplina dell’ordinamento civile, e con l’art. 117, secondo comma, lettera m), Cost., in quanto la disciplina in materia di SCIA attiene ai livelli essenziali delle prestazioni.
La resistente sostiene che l’interpretazione proposta dal ricorrente non è corretta e che la disposizione regionale ribadisce la possibilità, in via generale, per i soggetti interessati di avvalersi del supporto e dell’assistenza tecnica dell’agenzia per le imprese, ai fini della predisposizione, della verifica e della presentazione della SCIA, senza incidere sulle modalità della presentazione stessa e sull’iter istruttorio successivo a questa.
8.2.– Nelle more del presente giudizio, il censurato art. 4-bis, comma 3, della legge reg. Lazio n. 33 del 1999 è stato modificato dall’art. 16, comma 6, della legge della Regione Lazio 20 maggio 2019, n. 8 (Disposizioni finanziarie di interesse regionale e misure correttive di leggi regionali varie), con l’inserimento, tra l’altro, della seguente precisazione: «in conformità a quanto previsto dalla normativa statale vigente in materia».
Pertanto, il testo del comma 3 dell’art. 4-bis è risultato del seguente tenore: «Ai fini della presentazione della segnalazione certificata di inizio attività (SCIA), i soggetti interessati possono avvalersi dell’agenzia per le imprese di cui al decreto del Presidente della Repubblica 9 luglio 2010, n. 159 (Regolamento recante i requisiti e le modalità di accreditamento delle agenzie per le imprese, a norma dell’articolo 38, comma 4, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133), in conformità a quanto previsto dalla normativa statale vigente in materia».
Successivamente, è intervenuta la legge della Regione Lazio 6 novembre 2019, n. 22 (Testo Unico del Commercio), la quale, nel contesto del riordino della normativa regionale in materia di commercio, ha disposto, a decorrere dall’8 novembre 2019: a) all’art. 107, comma 1, lettera mm), l’abrogazione del comma 6 dell’art. 16 della legge reg. Lazio n. 8 del 2019; b) all’art. 107, comma 1, lettera d), l’abrogazione dell’intera legge reg. Lazio n. 33 del 1999; c) e all’art. 13, comma 3, la riproduzione di una disposizione del tutto coincidente con quella recata, prima della sua abrogazione, dall’art. 4-bis, comma 3, della legge reg. Lazio n. 33 del 1999, come modificato dall’art. 16, comma 6, della legge reg. Lazio n. 8 del 2019.
Pertanto, a decorrere dall’8 novembre 2019, la legge reg. Lazio n. 33 del 1999 è stata abrogata e il suo contenuto – ivi compreso l’art. 4-bis, comma 3, nel testo modificato – è stato riversato nella legge reg. Lazio n. 22 del 2019.
Dunque, la disposizione impugnata è stata in vigore, nel suo testo originario, dal 24 ottobre 2018 al 22 maggio 2019. A partire da quest’ultima data il testo è stato modificato con le aggiunte di cui si è dato conto sopra e in questa versione è confluito nel testo unico in materia di commercio (legge reg. Lazio n. 22 del 2019).
La modifica descritta, pur risultando satisfattiva delle doglianze del ricorrente, non determina la cessazione della materia del contendere. La disposizione impugnata è stata infatti in vigore, nel suo testo originario, per un arco temporale di quasi sette mesi (dal 24 ottobre 2018 al 22 maggio 2019) e la sua formulazione letterale non consente di escludere che abbia avuto applicazione medio tempore.
Le relative questioni di legittimità costituzionale devono essere pertanto esaminate nel merito.
8.3.– Le questioni non sono tuttavia fondate, nei termini di seguito indicati.
In proposito coglie nel segno la difesa regionale, la quale contesta l’erroneità dell’interpretazione operata dal ricorrente. Dal dato letterale non si evince, infatti, un’interferenza con le attribuzioni dell’agenzia per le imprese. La disposizione in esame deve essere, dunque, interpretata nel senso di escludere l’attribuzione di nuovi compiti all’agenzia per le imprese, le cui funzioni restano quelle indicate dalla normativa statale e in particolare dall’art. 6, comma 2, del d.P.R. n. 160 del 2010.
Deve essere quindi dichiarata la non fondatezza delle questioni in quanto basate su un erroneo presupposto interpretativo.
9.– L’art. 84, comma 1, lettera b), della legge reg. Lazio n. 7 del 2018 è impugnato per violazione dell’art. 117, secondo comma, lettere l) e m), Cost.
La norma regionale censurata ha introdotto l’art. 4-bis nella legge della Regione Lazio 16 luglio 1998, n. 30 (Disposizioni in materia di trasporto pubblico locale). Il nuovo art. 4-bis, rubricato «Servizi sussidiari, integrativi e complementari al trasporto pubblico di linea», prevede che «1. Ferma restando la disciplina dei servizi di noleggio di autobus con conducente di cui alla legge 11 agosto 2003, n. 218 (Disciplina dell’attività di trasporto di viaggiatori effettuato mediante noleggio di autobus con conducente) e successive modifiche, al fine di contribuire al decongestionamento del traffico mediante l’utilizzo di veicoli ad elevata capacità di trasporto di persone e al contenimento dell’inquinamento, i servizi di noleggio di autobus con conducente di cui alla L. 218/2003 possono essere impiegati, sulla base di contratti con data certa della durata non inferiore a trenta giorni, stipulati con soggetti pubblici o privati, comunità, associazioni, in servizio integrativo del trasporto pubblico, come servizi di trasporto pubblico non di linea, in modo non continuativo o periodico su itinerari e secondo orari stabiliti di volta in volta. 2. L’inizio del servizio è subordinato alla preventiva segnalazione certificata di inizio attività (SCIA) di cui all’articolo 19 della legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi) e successive modifiche, presentata all’ente territoriale nel cui territorio il servizio è svolto, secondo i criteri di cui agli articoli 3 e 10, comma 2».
9.1.– Secondo il ricorrente, il rinvio, operato dalla norma impugnata, agli artt. 3 e 10, comma 2, della legge reg. Lazio n. 30 del 1998, relativi, rispettivamente, alla classificazione dei servizi di trasporto pubblico locale in comunali, provinciali e regionali, e alle funzioni conferite al riguardo ai Comuni, sarebbe inconferente. Ne deriverebbe il contrasto con la normativa statale e quindi con l’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., che riserva alla legge statale la disciplina dell’ordinamento civile, e con l’art. 117, secondo comma, lettera m), Cost., in quanto la disciplina in materia di SCIA attiene ai livelli essenziali delle prestazioni, ai sensi dell’art. 29, comma 2-ter, della legge n. 241 del 1990.
La resistente ritiene che le censure mosse siano generiche e indeterminate, e quindi inammissibili. Il ricorrente si sarebbe limitato infatti a rilevare un presunto contrasto con la normativa statale citata, omettendo di darne contezza.
9.2.– Le questioni sono inammissibili.
Anche in questo caso deve essere condiviso l’assunto della difesa regionale. Le censure mosse dal ricorrente si presentano del tutto vaghe e prive di una adeguata motivazione. Non si comprende, tra l’altro, sotto quale profilo rilevi l’asserita inconferenza del rinvio, operato dalla norma impugnata, agli artt. 3 e 10, comma 2, della legge reg. Lazio n. 30 del 1998. Né tantomeno sono chiare le ragioni per le quali l’aver subordinato l’inizio del servizio di trasporto pubblico locale alla preventiva segnalazione certificata di inizio attività costituisca causa di illegittimità costituzionale. Mancano, dunque, gli elementi, anche minimi, per esaminare nel merito le censure mosse dal ricorrente (ex plurimis, sentenze n. 198 del 2019 e n. 245 del 2018).
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
riservata a separata pronuncia la decisione delle ulteriori questioni di legittimità costituzionale promosse con il ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri indicato in epigrafe;
1) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 5, comma 1, lettera i), numero 5), della legge della Regione Lazio 22 ottobre 2018, n. 7 (Disposizioni per la semplificazione e lo sviluppo regionale), che ha introdotto il comma 1-bis nell’art. 31 della legge della Regione Lazio 6 ottobre 1997, n. 29 (Norme in materia di aree naturali protette regionali);
2) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 5, comma 1, lettera i), numero 7.2), della legge reg. Lazio n. 7 del 2018, che ha introdotto il secondo periodo del comma 2-bis dell’art. 31 della legge reg. Lazio n. 29 del 1997;
3) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 5, comma 6, lettera c), della legge reg. Lazio n. 7 del 2018, che ha introdotto l’art. 57-ter nella legge della Regione Lazio 22 dicembre 1999, n. 38 (Norme sul governo del territorio);
4) dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 5, comma 1, lettera g), numero 2), della legge reg. Lazio n. 7 del 2018, promosse dal Presidente del Consiglio dei ministri, in riferimento agli artt. 97 e 117, secondo comma, lettere m) e s), della Costituzione, con il ricorso indicato in epigrafe;
5) dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 5, comma 1, lettera h), della legge reg. Lazio n. 7 del 2018, promosse dal Presidente del Consiglio dei ministri, in riferimento all’art. 117, secondo comma, lettere l) e m), Cost., con il ricorso indicato in epigrafe;
6) dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 33, comma 1, lettera a), della legge reg. Lazio n. 7 del 2018, promosse dal Presidente del Consiglio dei ministri, in riferimento all’art. 117, secondo comma, lettere l) e m), Cost., con il ricorso indicato in epigrafe;
7) dichiara inammissibili le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 84, comma 1, lettera b), della legge reg. Lazio n. 7 del 2018, promosse dal Presidente del Consiglio dei ministri, in riferimento all’art. 117, secondo comma, lettere l) e m), Cost., con il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 20 novembre 2019.
F.to:
Aldo CAROSI, Presidente
Daria de PRETIS, Redattore
Filomena PERRONE, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 27 dicembre 2019.
